Entretien avec Elise DI ROIO
Elise Di Roio est enseignante de droit européen du changement climatique à la faculté de droit de l’Université Jean Moulin à Lyon 3 et assistante juridique et chargée RSE chez Origo.
Analyse recueillie par Coralie Baudelet et Bleuen Ecobichon
Pouvez-vous nous expliquer en quoi consiste le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) ?
Présenté le 14 juillet 2021 par la Commission européenne, il s’inscrit dans un paquet législatif qui consiste à réduire nos émissions de carbone de 55% d’ici à 2030. Au départ, les institutions européennes s’interrogeaient sur la nature de la mesure à mettre en œuvre afin d’atteindre cet objectif, envisageant une taxe aux frontières, un droit de douane ou un mécanisme complémentaire du marché carbone. Dans sa proposition de règlement, la Commission a opté pour la dernière option. Ainsi, ce système est complémentaire de celui du Système d’échange de quotas d’émissions (SEQE).
Les unités utilisées sont des certificats électroniques correspondant à une tonne d’émission intrinsèque. Ces certificats permettront aux importateurs de marchandises de payer pour le carbone importé contenu dans ces marchandises. Cela fonctionne comme le SEQE car chaque année les importateurs devront déclarer les émissions contenues dans leurs importations et restituer des certificats en nombre suffisant pour couvrir toutes les émissions importées. Le système ressemble au SEQE. Ce sont des certificats et non des quotas mais cela correspond dans les deux cas à une tonne d’émission carbone.
Néanmoins, la différence majeure est que les certificats ne sont pas échangeables par les agents économiques et aucun plafond n’est prévu. Il est alors possible de restituer autant de certificats que souhaité.
Mais, pour revenir aux ressemblances, le périmètre des marchandises importées correspond au secteur couvert par le SEQE. C’est en quelque sorte un miroir de ce dernier.
Le MACF est-il une solution réellement adéquate pour assurer la compétitivité des entreprises européennes face aux pays qui n’ont pas les mêmes ambitions climatiques, en assurant une juste concurrence ?
L’objectif premier du MACF est de lutter contre les fuites de carbone. Par « fuites de carbone », la Commission entend deux choses : soit les importations de marchandises qui viennent remplacer des produits moins émetteurs car plus compétitifs, soit la délocalisation d’entreprises sur des territoires moins ambitieux sur le plan climatique. Ici, le mécanisme d’ajustement carbone consiste à lutter contre les fuites de carbone et, en conséquence, à protéger la compétitivité des entreprises européennes.
Ce mécanisme est pertinent car à la base, quand le SEQE a été institué afin de protéger la compétitivité des entreprises européennes, certains ont vu leur contrainte économique allégée. Cela signifie que les entreprises qui étaient très exposées aux risques de fuites de carbone se sont vu attribuer des quotas gratuitement, soit en totalité, soit une partie seulement.
Il y avait aussi un autre moyen d’allégement, les entreprises pouvaient bénéficier d’aides pour compenser la hausse du prix de l’électricité. Toutefois, elles n’étaient en conséquence pas assez incitées à se décarboner. Les institutions s’en sont rendu compte et ont également constaté que les quotas gratuits étaient mal ciblés.
Cela pose des difficultés car, encore aujourd’hui, la majorité des secteurs les plus émetteurs bénéficient de quotas attribués gratuitement.
Qu’entendez-vous par « mal ciblé » ?
La Commission européenne donnait à des secteurs ou des entreprises qui n’en avaient pas forcément besoin.
Progressivement on assiste à un changement de logique car on ne va plus alléger la contrainte économique des industries européennes, mais plutôt imposer la même contrainte économique aux industries étrangères par le biais des ajustements carbone. C’est très intéressant et très novateur. Cela consiste bien en une égalisation de la contrainte car l’UE tiendra compte du prix du carbone qui aura déjà été payé dans le pays exportateur. C’est-à-dire qu’un importateur, lorsqu’il va déclarer ses émissions, va demander une réduction des certificats qu’il va remettre en précisant les émissions qu’il a déjà payé dans le pays tiers. C’est l’aspect positif de ce mécanisme.
Mais il revêt certains défauts, surtout au sujet de son périmètre car il est défini de manière à refléter le SEQE. Les marchandises concernées vont refléter les secteurs assujettis au SEQE. Ainsi, toutes les marchandises importées ne seront pas soumises à ce mécanisme. En outre, une sélection des marchandises va avoir lieu. La Commission propose d’effectuer une analyse des marchandises qui contiennent le plus de carbone pour les soumettre au mécanisme. Elle exclut par exemple les ferrailles et les ferro-alliages, n’étant pas assez chargés en carbone selon son analyse pour les soumettre à ce mécanisme. On voit donc que le périmètre du MACF est restreint.
Dans la proposition de règlement, à la liste des produits proposés, seuls des produits primaires ou semi finis, souvent issus du secteur du ciment, du fer, de l’acier ou encore de l’engrais, sont assujettis. Le Parlement européen a aussi rajouté le secteur de la chimie. Le Conseil, lui, a intégré les marchandises qui comprennent de l’aluminium, du fer et de l’acier. L’amendement manque de précisions car il n’est pas précisé si cela vise à inclure les produits manufacturés ou non. Il faudra voir, s’il est adopté, ce qu’il signifie vraiment.
Il y a un risque de contournement du mécanisme car les importateurs sont incités à importer directement des produits manufacturés. C’est notamment le cas des secteurs des engrais, de la chimie et de l’acier,
D’après-vous, ce mécanisme pourrait-il voir le jour dans d’autres régions du monde ?
Selon moi, non. Pour deux raisons, il y a peu de pays qui ont mis en place un marché du carbone tout d’abord, et le périmètre n’est pas aussi étendu lorsque c’est le cas. De plus, certains Etats ont établi un marché du carbone au niveau infranational, au niveau des Etats fédérés par exemple comme aux Etats-Unis.
La seconde raison, c’est que certains de ces marchés du carbone, à l’étranger, ont été créés il y a peu de temps. De ce fait, les prix sont plus faibles que ce l’on connaît actuellement en Europe. Par exemple, la Chine est le plus grand marché du carbone, et ce dernier a été lancé en 2021 seulement. Le prix de ces unités était de sept dollars environ en 2021, à la différence du SEQE, au sein duquel les quotas s’élèvent à quatre-vingt-dix euros environ actuellement.
En réalité, pour les institutions, l’objectif est surtout que le MACF soit un jour obsolète. Le but de l’UE est d’inciter les Etats tiers à avoir une ambition climatique et une taxation du carbone similaire à celle de l’UE. Le MACF serait ainsi supprimé, ne laissant plus que le SEQE.
Si tout le monde possède un marché carbone, alors nul besoin d’ajustement aux frontières. Toutes les entreprises seraient soumises aux mêmes contraintes, supprimant toute problématique relative à la compétitivité.
Est-ce réalisable ou utopique ?
Il est possible que cela motive des pays car plusieurs Etats se penchent sur l’instauration d’un marché carbone. Cela pourrait accélérer les choses.
