Par Vadim Jeanne
Docteur en droit public, Université Paris-Saclay
Membre du comité de la jeune recherche de
l’Observatoire du Green Deal
D’ambition globale, le Green Deal se présente comme une occasion unique pour l’Union européenne pour « mettre au vert » l’ensemble de ses politiques. La question agricole et alimentaire ne déroge pas à la règle.
La stratégie « de la ferme à la table » (Farm to fork en anglais), dont la feuille de route devait être présentée dans le premier quart de l’année 2022[1], est l’occasion en ce sens pour l’Union européenne d’indiquer ses nouvelles priorités en matière agricole et alimentaire notamment sur la question sensible des pesticides.
Une stratégie ambitieuse de réduction des pesticides
Un mot tout d’abord sur la stratégie « de la ferme à la table ». Il s’agit d’un concept européen assez ancien utilisé à l’époque au sujet de la crise de la vache folle[2], connexe à la question de la sécurité alimentaire[3] et redéployé par l’Union européenne en 2020[4]. Mobilisé dorénavant dans un sens plus global, la stratégie « de la ferme à la table » propose une approche renouvelée des questions agricole et alimentaire en l’insérant au centre de la politique du Green Deal. Par cette stratégie, l’Union européenne cherche à développer un « système alimentaire équitable, sain et écologique »[5]. En ce sens, ce nouveau système alimentaire durable doit notamment « aider à la transition vers les changements climatiques et l’adaptation à ses effets, enrayer la perte de biodiversité, assurer la sécurité alimentaire mais également préserver l’accessibilité de la nourriture tout en créant des rendements économiques plus justes, favorisant la compétitivité du secteur de l’approvisionnement et la promotion du commerce équitable »[6].
À la lecture de ces différents objectifs, l’on comprend l’ample et nécessaire ambition globale que contient cette stratégie. L’établissement d’un système agricole et alimentaire durable passe nécessairement par une mise en compatibilité avec la préservation de l’environnement. Pour servir cet objectif, plusieurs moyens peuvent être déployés, à commencer par la réduction de l’usage des pesticides[7]. Ce dernier moyen a fait l’objet de déclarations des autorités publiques européennes pour indiquer leurs objectifs chiffrés en matière d’usage de produits phytosanitaires. Ceux-ci se découpent en deux volets :
- D’une part, réduire de 50 % l’utilisation et les risques globaux liés aux pesticides chimiques d’ici 2030 ;
- D’autre part, réduire de 50% l’utilisation des pesticides les plus dangereux d’ici 2030[8].
Par « pesticides les plus dangereux », la Commission européenne entend « les produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives qui satisfont aux critères d’exclusion énoncés aux points 3.6.2 à 3.6.5 et 3.8.2 de l’annexe II du règlement (CE) nº 1107/2009 ou sont considérés comme des substances dont la substitution est envisagée conformément aux critères énoncés au point 4 de ladite annexe »[9] c’est-à-dire les substances approuvées mais pouvant avoir par exemple des effets cancérogènes[10], toxiques[11] ou perturbateurs endocriniens[12] suffisamment négligeables dans les conditions d’utilisation réalistes proposées. Bien que surveillées, ces substances conservent donc un certain risque pour la santé humaine et l’environnement. Plus globalement, l’excès d’utilisation des pesticides (en particulier à base d’azote ou de phosphore) dans l’environnement est une source majeure de pollution de l’air, des sols et des eaux conduisant à une réduction de la biodiversité dans les rivières, les lacs, les mers et les zones humides[13]. À ce titre, l’objectif de réduction des pesticides est également rattaché à la stratégie « en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030 : Ramener la nature dans nos vies »[14] ; illustration de la connexité indispensable entre objectifs agricoles et environnementaux au sein de l’Union européenne. De plus, dans un contexte de dégradation généralisée de la biodiversité notamment liée à l’exploitation agricole[15], le caractère durable de l’emploi agricole des pesticides est très clairement interrogé[16].
Dans l’ensemble, les États membres européens recourent assez largement aux pesticides sur leurs terres agricoles. Si l’on relève une baisse de leur usage entre 2009 et 2019, celui-ci reste encore relativement important[17]. Cet usage récurrent couplé aux dangers potentiels que représentent les pesticides justifie dès lors le développement d’une stratégie agricole, alimentaire et environnementale durable. Par suite, la réduction dans l’utilisation des pesticides s’inscrit logiquement dans la mise en place d’un système agricole et alimentaire durable tel que celui recherché dans le cadre de la stratégie « de la ferme à la table ». Cet objectif poursuit la réduction de l’ordre de 20 % dans l’utilisation des pesticides mesurée depuis 2015 au sein de l’Union européenne[18]. À l’heure du Green Deal, la réflexion autour de l’utilisation durable des pesticides n’est pas fondamentalement nouvelle pour les autorités publiques européennes. La stratégie « de la ferme à la table » en son « volet » pesticides vient compléter plusieurs normes déjà présentes au sein de l’Union européenne[19]. Parmi ces différents textes, la directive de 2009[20] instaurant un cadre d’action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable, indiquait la conscience des autorités européennes de la nocivité des pesticides sur l’environnement et la santé humaine, et de la nécessité d’identifier des solutions de substitution[21]. Prenant appui sur ce cadre, la nouvelle stratégie européenne se doit de l’enrichir pour assurer la réalisation de son ambitieux programme. De ce fait, plusieurs modifications et évolutions de la législation européenne sont à attendre de cette nouvelle stratégie agricole et alimentaire.
Ainsi, parmi ces premières évolutions, il faut signaler la mise à jour de l’indicateur[22] des risques harmonisés (harmonized risk indicator ou HRI)[23] par la Commission européenne le 10 août 2021[24]. Cette méthode de calcul est fondée sur le danger qui estime les risques potentiels découlant de l’utilisation des pesticides[25] et permet donc d’identifier les substances actives à faire disparaître pour parvenir à l’objectif de réduction de 50 % dans l’usage des pesticides les plus dangereux notamment. Il permet ainsi d’identifier (HRI 1) par exemple une baisse de l’ordre de 21 % dans l’utilisation et les risques globaux des pesticides sur la période 2011-2019[26]. En revanche, ce même indicateur, en son second volet HRI 2, a pu permettre de relever une augmentation de l’ordre de 55 % pour la période 2011-2019[27] pour le nombre d’autorisations d’urgence accordées par les États membres qui concernentdes pesticides, normalement écartés, mis sur le marché de manière temporaire et dérogatoire pour lutter contre un danger particulier[28]. Dès lors, l’indicateur des risques harmonisés se trouve au centre de la réalisation des objectifs de lutte contre les pesticides fixés dans la stratégie « de la ferme à la table » en permettant de mesurer l’état d’avancement de ces objectifs. En fonction de cet indicateur, la réduction de l’utilisation des pesticides engagée dans le cadre de la stratégie « de la ferme à la table » semble effectivement amorcée et sert ainsi la lutte contre la perte de biodiversité.
Néanmoins pour une présentation complète de ce volet « pesticides » de la nouvelle stratégie « de la ferme à la table », quatre réserves doivent être évoquées.
Une stratégie incertaine de réduction des pesticides
Concernant la première, c’est un article écrit par le journaliste Stéphane Foucart et publié sur Le Monde.fr qui mentionne les limites de la méthode de calcul mise en place par l’indicateur des risques harmonisés[29]. Citant Helmut Burtscher-Schaden, toxicologue autrichien, l’article met en avant l’équivalence établie par cet indicateur entre plusieurs substances actives sans pour autant qu’elle ne présente la même toxicité[30]. Interrogée par Stéphane Foucart, la Commission européenne ne semble pas démentir ces informations et ce défaut retrouvé dans l’indicateur des risques harmonisés. Quelques doutes naissent alors quant à la fiabilité du calcul pour la réalisation des objectifs de réduction dans l’utilisation des pesticides, au caractère suffisant des objectifs affichés et enfin à leur effet concret sur la biodiversité.
La deuxième réserve sur le volet « pesticide » compris dans la nouvelle stratégie agricole et alimentaire européenne concerne l’agencement des objectifs de réduction de l’usage des pesticides avec les pratiques agricoles actuelles dans l’Union européenne. Comme évoqué supra, les objectifs de réduction de l’usage des pesticides apparaissent relativement ambitieux voire « hors d’atteinte »[31]. Ils obligent ainsi à une évolution majeure des pratiques agricoles actuelles pour mieux préserver la biodiversité. Un doute peut être soulevé quant à la capacité des institutions européennes, des États membres mais également des exploitants agricoles à se mettre en ordre de marche. Ce doute est fondé notamment sur un récent rapport spécial rendu par la Cour des comptes européenne[32] mettant en lumière la contribution largement insuffisante de la politique agricole commune (PAC) pour lutter contre le déclin de la biodiversité[33]. Le rapport relève ainsi l’inaptitude de la PAC à avoir permis une véritable amélioration de l’état de la biodiversité, insuffisance liée notamment au choix par les autorités européennes de mesures à « faible impact » peu susceptibles d’avoir un effet significatif[34]. Par ailleurs, plusieurs recommandations de ce rapport se situent à l’horizon 2022-2023[35], à charge aux États membres et institutions européennes de s’en emparer. Dès lors, une contribution d’autant plus importante dans la réduction des pesticides est attendue pour produire un effet significatif dans la préservation de la biodiversité.
La troisième réserve concerne ensuite l’implication attendue des États membres dans la mise en œuvre de la nouvelle politique agricole et alimentaire européenne notamment en son volet « pesticides ». À l’heure actuelle, les instruments déployés dans ce cadre demeurent non contraignants et la feuille de route reste encore à établir[36]. L’implication et le volontarisme des États membres apparaît alors crucial. Sans une participation effective et efficace de leur part, la stratégie « de la ferme à la table » ne pourra se réaliser. En ce sens, les autorisations dérogatoires accordées par les États membres pour l’utilisation de pesticides normalement interdits ou fortement encadrés créent un doute sur leur capacité à mettre en œuvre la stratégie européenne sans contrainte. L’exemple le plus parlant est le rétablissement temporaire par la France de l’utilisation des néonicotinoïdes pour l’industrie betteravière. Fin 2020, le gouvernement a souhaité revenir sur une disposition du Code rural et de la pêche maritime interdisant l’usage de néonicotinoïdes[37] en introduisant une dérogation à cette interdiction limitée aux seules semences de betteraves sucrières[38]. Ne disposant pas d’une solution de substitution à cette substance active, la France a rétabli ce pesticide pour venir en aide à ce secteur agricole. Bien que temporaire, cette dérogation accordée illustre néanmoins le doute pesant sur la capacité d’auto-restriction de certains États membres dans l’optique d’une réduction de l’usage des pesticides.
Enfin, la quatrième réserve pouvant être relevée quant à la réalisation de l’objectif de réduction des pesticides est liée au contexte géopolitique, et notamment la guerre en Ukraine qui dure depuis presque quatre mois. L’Union européenne étant très impliquée dans ce conflit, plusieurs textes dont l’adoption était attendue ont pris du retard[39]. La guerre en Ukraine relègue, légitimement, au second plan certaines de ces dispositions. Mais au-delà du retard pris dans l’adoption des textes, notamment au sein de la stratégie « de la ferme à la table », ce sont également les objectifs de réduction de l’utilisation des pesticides à l’horizon 2030 qui sont réévalués au regard du risque de chute de la production agricole européenne[40]. Face à l’embargo russe sur l’exportation des matières premières agricoles ukrainiennes, le risque d’un ralentissement trop important de la production agricole européenne causé par un usage réduit des pesticides ne semble pas acceptable et jette un voile sombre sur l’évolution du volet « pesticides » au sein de la nouvelle stratégie agricole et alimentaire européenne durable. Dans ce contexte, l’impératif de rendement de la production agricole impose sans doute encore un recours conséquent aux pesticides.
⁂
La nouvelle stratégie « de la ferme à la table » constitue un changement d’approche certain et opportun dans la politique agricole et alimentaire européenne. Elle propose ainsi une vision d’ensemble des thématiques liées à l’agriculture et à l’alimentation et intègre les logiques environnementales, économiques, concurrentielles et de souveraineté. Dans ce cadre, le volet de réduction des pesticides à l’horizon 2030 apparaît particulièrement pertinent afin d’établir un système alimentaire et agricole durable. Si cette exigence apparaît désirable, les incertitudes liées à la réalisation effective de l’objectif de réduction de l’usage des pesticides tout comme le contexte géopolitique européen actuel limitent l’ambition de la stratégie européenne.
[1] Voir Parlement européen, Legislative Train Schedule – Revision of Directive 2009/128/EC on the sustainable use of pesticides – In « A European Green Deal », mai 2022, [En ligne] : « The Roadmap was open for feedback from May to August 2020, and a public consultation was running from 18 January to 12 April 2021. The legislative proposal was expected in the first quarter of 2022, but due to urgent measures regarding the war in Ukraine, publication of the proposal has been delayed until the second quarter of 2022 ».
[2] Euractiv, Prodi défend son bilan, octobre 2004, [En ligne], https://www.euractiv.fr/section/avenir-de-lue/news/prodi-defend-son-bilan/.
[3] Commission européenne, Livre blanc sur la sécurité alimentaire, COM(1999) 719 final, 12 janvier 2000, p. 9.
[4] Commission européenne, Une stratégie « De la ferme à la table » pour un système alimentaire équitable, sain et respectueux de l’environnement, COM(2020) 381 final, 20 mai 2020.
[5] Commission européenne, Food Safety – Farm to Fork strategy, [En ligne], [Nous traduisons].
[6] Ibid.
[7] Commission européenne, Une stratégie « De la ferme à la table »… préc., pt. 1: « Il est urgent de réduire la dépendance aux pesticides et aux antimicrobiens, de réduire l’emploi abusif d’engrais, de développer l’agriculture biologique, d’améliorer le bien-être des animaux et d’inverser la régression de la biodiversité ».
[8] Ibid., pt. 2.1. La Commission européenne entend ici réduire le nombre d’autorisations d’urgence accordées par les États membres pour l’utilisation des substances actives les plus dangereuses.
[9] Ibid.
[10] Annexe II, art. 3.6.3, Règlement (CE) no 1107/2009 du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques.
[11] Annexe II, art. 3.6.4, Règlement (CE) no 1107/2009, préc.
[12] Annexe II, art. 3.8.2, Règlement (CE) no 1107/2009, préc.
[13] Commission européenne, Une stratégie « De la ferme à la table »… préc., pt. 2.1.
[14] Commission européenne, Stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030 – Ramener la nature dans nos vies, COM(2020) 380 final, 20 mai 2020, pt. 2.2.2.
[15] Voir à ce sujet, S. Díaz et al. (dir.), Résumé à l’intention des décideurs du rapport de l’évaluation mondiale de l’IPBES de la biodiversité et des services écosystémiques, Rapport de l’IPBES, 2019, [En ligne], p. 28 ; Agence européenne pour l’environnement, L’environnement en Europe. État et perspectives 2020 – Synthèse, 2019, p. 8, [En ligne].
[16] Voir ainsi, I. Doussan et G. Thévenot, « Le droit de la protection phytosanitaire et l’objectif de protection de la santé et de l’environnement : une intégration à parfaire », in F. Collart-Dutilleul (dir.), Penser une démocratie alimentaire, vol. 1, INIDA, coll. « Ouvrages collectifs », 2013, p. 194 : « Ces produits, en détruisant des organismes qui assurent une protection phytosanitaire naturelle, appellent le recours à d’autres substances toujours plus nombreuses. Plus encore, le recours aux pesticides contribue à faire du modèle de production agricole conventionnel le modèle standard qui commande de fait la mise sur le marché de variétés végétales qui lui sont adaptées, rendant plus difficile le recours à des pratiques agricoles moins dépendantes de ce “parapluie chimique” ».
[17] R. Chamoulaud, Les pesticides en Europe, [En ligne], 10 février 2022.
[18] Commission européenne, Une stratégie « De la ferme à la table »… préc., pt. 2.1.
[19] Voir pour les différentes normes européennes sur les pesticides, M. Prieur et al., Droit de l’environnement, Dalloz, coll. « Précis », 8e éd., 2019, p. 955.
[20] Directive (CE) no 2009/128 du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d’action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable ; Règlement (CE) no 1107/2009, préc.
[21] Préambule § 5, Directive (CE) no 2009/128, préc.
[22] Cet indicateur sera d’ailleurs complété par la suite par d’autres indicateurs en cours de développement, voir à ce sujet, Commission européenne, Rapport au Parlement européen et au Conseil sur l’expérience acquise par les États membres dans la mise en œuvre des objectifs nationaux fixés dans leurs plans d’action nationaux et sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la directive 2009/128/CE sur une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable, COM(2020) 204 final, 20 mai 2020, pt. 3.
[23] Directive (UE) no 2019/782 du 15 mai 2019 modifiant la directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne l’établissement d’indicateurs de risques harmonisés.
[24] Commission européenne, Food Safety – Trends in Harmonised Risk Indicators for the European Union, [En ligne].
[25] Préambule § 12, Directive (UE) no 2019/782, préc.
[26] Commission européenne, Food Safety – Trends in Harmonised Risk Indicators for the European Union, préc.
[27] Ibid.
[28] Voir sur ce mécanisme particulier, art. 53, Règlement (CE) no 1107/2009, préc. : « Un État membre peut autoriser, pour une période n’excédant pas cent vingt jours, la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques en vue d’un usage limité et contrôlé, lorsqu’une telle mesure s’impose en raison d’un danger qui ne peut être maîtrisé par d’autres moyens raisonnables ».
[29] S. Foucart, « Le Green Deal agricole n’aura pas lieu », Le Monde, [En ligne], 12 juin 2022.
[30] Ibid. : « Une seule application de bicarbonate de potassium comme fongicide naturel (également utilisé comme additif alimentaire) présente un risque huit fois plus élevé qu’une application du fongicide de synthèse difénoconazole, placé par les autorités sur la liste des pesticides les plus problématiques, en raison de sa persistance et de sa toxicité ».
[31] Y. Petit, « Pacte vert, PAC et biodiversité : la nécessité d’une entente plus cordiale », Revue de droit rural, octobre 2020, no 486, p. 26.
[32] V. Ștefan, Biodiversité des terres agricoles : la contribution de la PAC n’a pas permis d’enrayer le déclin, Rapport spécial de la Cour des comptes européenne, 2020, no 13, [En ligne], https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR20_13/SR_Biodiversity_on_farmland_FR.pdf.
[33] Voir P. Billet, « L’Agri et ses petites contrariétés », Énergie – environnement – infrastructures, juillet 2020, no 7, p. 1-2 ; D. Gabdin, « Le Pacte vert, chance ou menace pour la PAC ? », Revue de droit rural, octobre 2020, no 486, p. 18.
[34] V. Ștefan, Biodiversité des terres agricoles : la contribution de la PAC n’a pas permis d’enrayer le déclin, op. cit., p. 5.
[35] Ibid., p. 54-58.
[36] H. Moschitz et al., « How can the EU Farm to Fork strategy deliver on its organic promises ? Some critical reflection », Eurochoices, 23 janvier 2021, vol. 20, no 1, p. 30 : « While the EU-wide targets set in the F2F [Farm to Fork] strategy go way beyond past policy developments, they remain non-binding, and there is no guidance on how they may be implemented. This absence of concrete policy suggestions is on the one hand an opportunity to engage multiple actors in the implementation process to contribute targeted policies based on their expert knowledge. On the other hand, the lack of concreteness also bears some danger that actual implementation will fail due to lengthy struggles between different stakeholders and conflicting suggestions. Some more guidance from EU level is thus needed; the F2F strategy’s targets can only be achieved if there are EU-wide instruments that are binding for all Member States (MS), thus setting an overall policy framework for implementation ».
[37] Art. 125, Loi no 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.
[38] Art. 1 et 2, Loi no 2020-1578 du 14 déc. 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières.
[39] Voir Parlement européen, Legislative Train Schedule – Revision of Directive 2009/128/EC on the sustainable use of pesticides – In « A European Green Deal », préc.
[40] Y. Petit, « Le crime d’agression russe en Ukraine : un coup de semonce pour l’agriculture européenne », Revue de droit rural, avril 2022, no 502, p. 4.
