Par Margot Alquier, Mémoire de Droit,
sous la direction de Frédérique Berrod,
Université de Strasbourg[1]
Par une communication du 11 décembre 2019[2], la Commission européenne, alors nouvellement présidée par Ursula Von Der Leyen, annonce un agenda environnemental ambitieux visant la neutralité climatique à l’horizon 2050. Ce Green Deal Européen se veut être une solide feuille de route devant guider l’Union européenne (UE) vers une véritable transition écologique. Plus qu’un plan environnemental, le Green Deal constitue « une nouvelle stratégie de croissance visant à transformer l’UE en une société juste et prospère, dotée d’une économie moderne, efficace dans l’utilisation des ressources et compétitive »[3] intégrant comme exigence centrale que cette transition soit « juste et inclusive » ne laisse personne de côté. Précisément, l’ambition de mener « une transition juste » prend en compte le fait que l’ensemble des États membres ne démarrent pas leur transition depuis le même point de départ et qu’ils n’ont pas tous les mêmes capacités à y faire face. Par nature, toute transition, et d’autant plus si elle est ambitieuse, génère des dommages collatéraux. De fait, dès lors qu’elle touche à l’essence même du système économique, sur lequel repose l’entièreté du fonctionnement de la société, les conséquences sociales – notamment pour l’emploi – sont inévitables et ce coût social est bien entendu d’autant plus important que les régions partent de loin. Pour cette raison, la Commission conçoit « la transition juste » de façon globale, comme un moyen doit de veiller à ce que les coûts des politiques environnementales ne soient pas supportés par les populations les plus vulnérables.
En termes pratiques, le Green Deal aborde la transition juste avant tout par le biais de la création d’un « mécanisme de transition juste » – instrument essentiellement financier – visant à soutenir les régions les moins avancées dans la transition énergétique, constituant par là même un moyen efficace pour la Commission de gagner le soutien de l’ensemble des États membres et de leur population. Pourtant, dans son acceptation la plus large, le concept de « transition juste » est loin de se limiter à une simple tentative de compensation. Il peut aisément être relié à la notion « transition sociale écologique », qui traduit le postulat « qu’il n’y aura pas de transition écologique sans transition sociale et qu’il est par conséquent indispensable d’articuler les crises écologiques avec les questions sociales en gardant toujours à l’esprit que le processus de transition doit être juste »[4]. Cette approche perçoit le péril écologique comme « une chance de réduire les inégalités de développement humain entre les pays et au sein de ceux-ci, une chance d’améliorer la santé des plus vulnérables en se débarrassant des énergies qui polluent nos villes, une chance de renforcer le lien social et la communauté de destin entre les générations, une chance de créer des emplois durables et de réinventer notre protection sociale »[5], impliquant de concevoir la transition de façon globale. Toutefois, ce mémoire ne se voulant nullement exhaustif, il se propose d’aborder la notion de transition juste au regard des travailleurs. L’idée de « transition juste » est en effet promue dès les années 1990 par le leader syndical américain Tony Mazzochi, qui la conçoit comme un moyen de résoudre le conflit entre l’emploi et l’environnement. Elle a récemment eu une résonance toute particulière lors de sommets internationaux sur le climat, à l’image de la COP 24 qui a eu lieu en 2018. Dans ce cadre, elle est étroitement liée au concept de développement durable, dont le développement économique, l’équité sociale et la protection de l’environnement constituent les trois piliers, mais surtout dont la réalisation est avant tout envisagée au travers de la croissance verte. Si cette dernière est vue comme une opportunité de créer des avantages environnementaux auxquels seraient susceptibles de s’ajouter des créations d’emploi, la transition juste met au centre de son approche la prise en compte de l’emploi et des préoccupations sociales dans la transition vers un modèle économique plus durable. Sur cette base, l’Organisation Internationale du travail a élaboré, en 2015, une série de lignes directrices constituant un premier cadre juridique de transition juste.
Envisager la mise en œuvre de la transition juste au sein de l’Union européenne, par une approche centrée sur les travailleurs, nous renvoie inévitablement à « l’Europe sociale ». Si certains auteurs se questionnent sur son existence[6], la cohésion et le progrès social font partie des objectifs promus par l’UE[7] sur la base desquels différents instruments ont été développés dans le domaine social, au fil de l’intégration européenne. Pour autant, étant initialement absente de la construction européenne, l’« Europe sociale » est difficilement concevable autrement que comme une entité distincte de l’ « Europe économique » ou « l’Europe de marché », qui ont dès le départ été envisagées comme une priorité. Ainsi, le développement du volet social de l’intégration s’est imposé, dans le cadre de l’européanisation du marché, moins comme une tentative d’atténuation de ses conséquences sociales que comme une nécessité de fluidifier les échanges tout en visant à la protection des travailleurs. La transition juste impose donc inévitablement une relance mais aussi, un renforcement de l’Europe sociale, alliant une véritable promotion et protection des droits sociaux avec une action effective en matière d’emploi.
Toutefois, la conciliation d’objectifs sociaux et environnementaux ambitieux avec la croissance économique nous confronte au « trilemme éco-social-croissance », tel que décrit par Sébastien Sabato et Matteo Mandelli[8]. D’une part, la politique sociale a été conçue comme un ajustement distributif à la libéralisation du marché et à la croissance économique. D’autre part, les accords, taxes, subventions, réglementations et interdictions en matière d’environnement se concentrent sur les externalités écologiques négatives des activités économiques qui, en plus d’être susceptibles d’impacter la compétitivité des entreprises et par ricochet l’emploi, remettent largement en cause la conception traditionnelle de la croissance illimitée. Pourtant, la croissance économique reste nécessaire pour assurer la viabilité financière des systèmes de protection sociale. La maximisation de l’ensemble de ces objectifs simultanément se révèle donc complexe et pose la question des voies de conciliation possible. Si Max Koch identifie trois approches[9], l’UE fait le choix de la croissance verte, reposant sur un découplage entre de la croissance du PIB et des émissions carbones et de l’utilisation des ressources.
Ainsi, dès lors que cette croissance verte est pensée à l’échelle européenne et qu’un interventionnisme accru des pouvoirs publics est indispensable, il est évident que, plus que de promouvoir une intégration négative par la levée des restrictions étatiques aux libertés économiques promues par le marché intérieur, l’action de l’UE doit être plus que jamais positive et repositionner sa politique du « tout marché ». Cela est, d’ailleurs, d’autant plus nécessaire qu’au-delà de se caractériser par son marché intérieur, l’UE s’intègre au vaste espace qu’est le marché mondial. Dès lors que l’UE entend mener une transition juste au sein de ses frontières en imposant tout à la fois une réglementation environnementale et sociale ambitieuse, elle se doit de mettre en place des instruments juridiques d’ajustement vis-à-vis de la mondialisation. Tout l’enjeu reste donc, pour elle, de créer les conditions « d’une concurrence loyale » à l’échelle mondiale « pour que les avantages concurrentiels ne soient pas établis au détriment des plus vulnérables »[10].
Fort de l’ensemble de ces constats et prenant comme point de départ le Green Deal, cette étude se propose d’analyser la façon dont l’UE entend créer un cadre juridique susceptible de lui permettre de mener une transition écologique qui soit socialement juste, en centrant la philosophie de cette approche sur le sort des travailleurs et plus largement sur l’emploi. Néanmoins, s’il convient de se concentrer sur l’appréciation de la mise en œuvre d’une transition juste au niveau des travailleurs, il ne s’agit pas de raisonner uniquement à l’échelle de ceux dont l’emploi est menacé par la transition écologique. Nous élargirons ce prisme à la protection des droits sociaux de façon globale.
Pour cela, il conviendra d’envisager l’action de l’UE au sein de ses frontières, en appréciant la construction du cadre juridique susceptible de permettre une transition juste pour les travailleurs européens. Néanmoins, dès lors que l’UE entend se maintenir dans le jeu de la mondialisation, un cadre de transition juste cantonné à ses frontières rend difficilement envisageable sa réalisation, raison pour laquelle cette ambition ne peut être réalisable sans une redéfinition des règles définissant la position idéologique de l’UE dans le marché mondial.
Renouveler l’Europe sociale pour assurer une transition juste au sein des frontières de l’UE
Les défis sociaux d’un marché intérieur articulé autour de la concurrence : l’incompatibilité entre Europe verte et Europe sociale
Dès lors que l’on projette la réalisation d’une transition climatique qui se voudrait socialement juste dans le cadre de la dynamique actuelle du marché intérieur de l’UE, un défi se pose : celui de l’imposition de politiques environnementales exigeantes – impliquant donc un coût à supporter pour les entreprises – combinée au souci des entreprises de rester compétitives sans que cela ne se reporte sur les droits des travailleurs et sur l’emploi.
À ce titre, un certain nombre de mesures prévues par le Green Deal sont susceptibles d’aboutir à des restrictions règlementaires et à des taxes qui augmenteront les coûts de production des biens échangés dans la mesure où ils ont pour conséquence de transférer les coûts de « verdissement » de la production sur les producteurs. Par exemple, le plan pour une économie circulaire – qui prévoit d’imposer de nouvelles interdictions et obligations liées à l’emballage des produits pour permettre au consommateur de réutiliser ou de recycler leur emballage – implique un coût directement pris en charge par le producteur. De la même manière, l’extension du système d’échange de quotas d’émission de l’UE à de nouveaux secteurs – notamment maritime et routier – afin de garantir une tarification efficace du carbone dans l’ensemble de l’économie, risque d’impacter fortement le prix final de bon nombre de marchandises et en conséquence la compétitivité des producteurs européens. Face à l’augmentation des coûts de production qui se reporte sur le prix, la compétitivité des biens produits se retrouve affectée. Si l’on repositionne ce phénomène dans le cadre de la comptabilité européenne, cela constitue un risque de déséquilibre de la balance des paiements. Le risque est alors que la volonté de ne pas perdre en compétitivité se reporte sur les droits des travailleurs européens causant une baisse des salaires ou des pertes d’emploi.
Plus spécifiquement, des politiques climatiques telles qu’envisagées dans le Green Deal auront inévitablement des effets importants sur les secteurs à forte intensité carbone. Par exemple, dans le secteur de l’énergie, si à long terme, un gain net de près de 250 000 emplois d’ici à 2050 est attendu pour secteur de l’électricité[11], un impact profondément négatif pour l’emploi dans le domaine de l’extraction et de l’approvisionnement en combustibles fossiles – notamment de charbon – paraît inévitable si l’on souhaite parvenir à des émissions nulles dans ce secteur, conformément à la thèse de la « destruction créatrice » imaginée par J. Schumpeter[12]. Dans l’UE, le secteur du charbon fournit environ 185 000 emplois directs dans les mines et environ 53 000 emplois directs dans les centrales électriques au charbon[13]. Ce constat n’aurait rien d’alarmant si la création de 250 000 emplois attendue dans le secteur de l’électricité était susceptible de compenser – voire surcompenser – les pertes. Néanmoins, l’extraction du charbon est régionalement concentrée, principalement dans les régions d’Europe de l’Est – près de 100 000 emplois décomptés uniquement en Pologne[14] – qui sont souvent économiquement dépendantes de ce secteur, et rien ne garantit que les emplois susceptibles d’être créés dans les énergies renouvelables se localiseront dans ces mêmes régions. De plus, les « emplois verts » ne sont pas automatiquement des « emplois décents »[15]. Les conditions de travail des emplois du secteur des énergies renouvelables ou encore du recyclage des déchets ont pu être signalées comme problématiques et dégradées par rapport à celles dans le secteur d’énergies traditionnelles, impliquant de bas salaires et un dialogue social au rabais, voire inexistant.
En principe, le marché intérieur devrait être une solution à ce problème : la libre circulation des travailleurs étant une liberté matrice de l’UE et leur protection étant largement encadrée par l’ensemble des mesures sociales européennes, la réallocation des ces emplois pourrait être envisagée à l’échelle transfrontalière. Toutefois, cette solution n’est ni viable ni enviable. Il n’est pas concevable de laisser des régions entières se désertifier, d’autant que cela irait à l’encontre d’un objectif de cohésion économique, sociale et territoriale des différentes régions de l’Union européenne[16]. Pourtant, selon le syndicaliste Luc Triangle – dont les paroles ont été rapportées par Frédéric Simon[17] – le Green Deal « pourrait avoir un impact majeur sur la migration au sein de l’Union européenne », « près de 22 millions de personnes » ont d’ailleurs déjà quitté l’Europe de l’Est ces 20 dernières années pour trouver un travail dans les États du Nord ou de l’Ouest.
Ainsi, s’il est indéniable que l’UE a pris à bras-le-corps les problématiques liées à la libre circulation des travailleurs et à la lutte contre les discriminations, sa politique sociale s’adresse, avant tout, aux travailleurs mobiles, délaissant les non-usagers du marché intérieur. En conséquence, la distance entre l’UE et ses citoyens se creuse, donnant, comme le souligne Fernando Vasquez[18], « le sentiment à une partie croissante de ces derniers que l’Union n’a pas d’intérêt spécifique pour leur niveau de vie qui ne puisse être mieux poursuivi dans le cadre national ». Un euroscepticisme grandissant s’est alors retranscrit dans plusieurs États membres par l’élection de partis anti-UE, à l’image de la Pologne et de la Hongrie, répandant par la même occasion la conviction selon laquelle « ces divergences politiques sur des valeurs fondamentales ne peuvent que s’aggraver par l’effet, entre autres, de l’accroissement des divergences économiques et sociales » [19].
La mise en œuvre d’une transition juste : du Green Deal à la réactivation de l’Europe sociale
Face à l’ampleur de ces défis, une question se pose : le cadre juridique en matière sociale annoncé est-il réellement à la hauteur des ambitions d’une transition juste et est-il à même de permettre la réactivation et l’approfondissement de l’Europe sociale ?
La transition juste telle que présentée dans le Green Deal retranscrit une volonté de cohérence entre objectifs sociaux et économiques européens. Si la Commission souligne l’importance de réaliser une transition « socialement juste », c’est-à-dire de veiller à ce que la transition ne soit pas supportée par les populations les plus vulnérables, de manière générale, le Green Deal est proche d’un programme de développement durable mêlant les notions de croissance verte et de transition juste. En ce sens, il promeut un modèle de croissance durable, partant du postulat que la croissance économique n’est pas considérée comme incompatible avec la réalisation de niveaux élevés de protection de l’environnement et de progrès social. La réalisation de cette ambition passe avant tout par deux instruments méritant d’être analysés : le mécanisme de transition juste et la prise en compte du Socle Européen des Droits sociaux comme un cadre, d’« orientation de l’action en veillant à ce que nul ne soit laissé pour compte ».
Le mécanisme de transition juste (MTJ)
Ce mécanisme, qui s’inscrit dans le plan de financement du Green Deal, prévoit de mobiliser au moins 150 milliards d’euros par une combinaison d’investissements publics et privés entre 2021 et 2027[20]. Il est composé de trois piliers de financement, le principal étant le Fond pour une Transition Juste (FTJ) prévoyant l’allocation directe de subventions. À ce fond se greffent deux piliers complémentaires : le dispositif Invest UE pour une transition juste et de nouvelles facilités de prêt par la Banque européenne d’investissement (BEI) aux entités publiques au bénéfice des territoires les plus touchés.
Le FTJ vise plus précisément « à amortir les effets de la transition en finançant la diversification et la modernisation de l’économie locale et en atténuant les répercussions négatives sur l’emploi »[21]. Il s’agit notamment d’investissements productifs dans les petites et moyennes entreprises (PME), dans la création de nouvelles entreprises, dans la recherche et l’innovation, dans la décontamination, dans la gestion des déchets, dans le renforcement de l’économie circulaire ou encore dans la formation et l’aide à la recherche d’emploi. Également, cette même proposition de règlement établit une liste d’activités que le FTJ ne doit pas soutenir, à l’image du démantèlement ou de la construction de centrale nucléaire, ou encore des entreprises en difficulté, au sens de l’article 2, point 18, du règlement (UE) nº 651/2014 de la Commission. Pris dans sa globalité – via ses trois piliers – les projets financés par le MTJ ont pour objectif de soulager les régions les plus touchées à l’intérieur des États membres. Cependant, l’identification des territoires pouvant bénéficier des dispositifs du mécanisme de transition juste est soumise à l’élaboration de plans territoriaux de transition juste, devant recenser les besoins de développement des territoires les plus touchés par les impacts sociaux de la transition climatique. Ces plans doivent contenir des éléments spécifiques, tels qu’une description du processus de transition au niveau national et local vers la neutralité climatique comprenant également un calendrier pour les principales étapes de la transition. Ainsi, cela signifie que si un État membre ne vise pas sérieusement à atteindre la neutralité climatique d’ici 2050, son plan territorial est susceptible de ne pas être validé par la Commission et en conséquence aucun de ses projets ne pourra être financé par l’un des trois piliers du MTJ. L’enjeu est de taille notamment pour la Pologne qui, selon des estimations de la Commission, devrait être le premier bénéficiaire de ce mécanisme. Il lui est ainsi imposée de revoir à la hausse ses ambitions climatiques pour s’assurer de pouvoir accéder à ces financements.
Le socle européen des droits sociaux
« Instrument de renouveau de l’Europe sociale »[22], le Socle européen des droits sociaux (SEDS) est mentionné dans le Green Deal comme cadre de référence pour garantir que « personne n’est laissé pour compte ». À ce titre, la communication de la Commission « Une Europe sociale forte pour des transitions justes »[23] et le « Plan d’action sur le socle européen des droits sociaux »[24], qui vient préciser cette première, sont susceptibles d’apporter un d’éclairage réaffirment que le SEDS « constitue la stratégie sociale que nous avons adoptée pour faire en sorte que les transitions liées à la neutralité climatique, à la numérisation et au changement démographique soient justes et équitables sur le plan social »[25]. Si ces documents s’étendent sur un certain nombre de dispositions, trois éléments paraissent particulièrement pertinents au regard de la transition juste :
- Un régime européen de réassurance des prestations de chômage[26] : Prévu sur la base du droit à une protection adéquate[27], le mécanisme SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency – Soutien pour atténuer les risques de chômage en cas d’urgence) s’est imposé de lui-même durant la crise sanitaire afin d’atténuer les effets des ralentissements économiques. Dans le cadre de la transition juste ce mécanisme pourrait assurer un filet de sécurité si les pertes d’emploi, conséquences des mesures environnementales drastiques, se révèlent radicales et brutales. Le qualificatif « d’urgence » est en effet à prendre en compte et il convient de se demander si cette notion serait susceptible d’englober « l’urgence climatique ».
- La stratégie européenne en matière de compétence[28] : Pensée sur la base du « droit à une éducation, une formation et un apprentissage tout au long de la vie » et dans l’optique d’assurer une égalité des chances pour tous dans la recherche d’un emploi, cette stratégie entend favoriser, à la fois, la réinsertion des personnes ayant perdu leur emploi et l’entrée sur le marché du travail des jeunes. Son sixième pilier étant dédié au développement de compétences spécifiques pour accompagner à la fois la transition environnementale et numérique, cette stratégie s’annonce être un instrument essentiel de la transition juste.
- Les salaires minimaux adéquats : Fondée sur la base du sixième principe du SEDS, la proposition de directive relative à des salaires minimaux adéquats[29] adoptée par la Commission traduit un objectif clair : en finir avec le dumping social au sein de frontières de l’UE. Il s’agirait ainsi d’en faire un instrument central d’une transition réductrice d’inégalités, bénéfique à l’essor d’une économie verte promotrice d’emplois justement rémunérés. Toutefois, l’adoption d’une telle mesure se heurte à l’extrême hétérogénéité des salaires minimums au sein de l’UE à laquelle s’ajoute la différence des systèmes nationaux, rendant les négociations entre États membres particulièrement complexe.
Ainsi, si, comme le souligne Etienne Pataut, « le chemin, ici, compte sans doute autant que le résultat »[30], la route vers une transition juste s’annonce sinueuse face aux réticences des États membres à l’harmonisation des politiques sociales. Mais surtout, dans la mesure où le marché intérieur s’inscrit tel un seul bloc dans le jeu de la mondialisation, quand bien même l’UE parviendrait à mettre en œuvre une véritable cohésion sociale vers le haut et à prendre en compte de façon effective le sort des travailleurs les plus précaires, le risque est de voir l’ensemble de ces efforts amoindris si aucun mécanisme d’ajustement n’est mis en place hors de ses frontières.
Une transition juste pour l’UE au-delà de ses frontières par la régulation de la mondialisation
L’ajustement carbone aux frontières
Le 10 mars 2021, le Parlement européen a voté une résolution[31], qui a été suivie d’une proposition de règlement présentée le 14 juillet 2021 par la Commission[32], sur le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF), dont l’entrée en vigueur est prévue pour 2023. L’objectif pour l’UE est d’imposer ses normes environnementales aux entreprises en dehors de son territoire et, par là même, de faire de leur respect un prérequis à l’importation de marchandises en Europe.
Outre sa dimension commerciale, les contours du MACF revêtent une forte dimension sociale, dont la philosophie participe de celle de la transition juste. Les « fuites carbone » renvoient au déplacement de certaines entreprises qui, pour échapper aux coûts liés aux politiques climatiques impactant leur production, se délocalisent dans des États aux règles climatiques moins strictes, en l’occurrence des pays tiers à l’UE. En conséquence, se développe le dumping environnemental, par le biais duquel certains États abaissent – ou refusent d’adopter – des mesures visant la réduction des gaz à effet de serre (GES) afin d’attirer des entreprises sur leur territoire. De manière générale, le dumping environnemental est intrinsèquement lié au dumping social et fiscal, dans la mesure où toute forme de dumping a pour objectif de minimiser les contraintes pesant sur les entreprises et donc, de réduire leurs coûts de production. Mais en plus d’impliquer des pertes d’emploi, le déplacement d’entreprises européennes vers des pays tiers ne constitue pas une opération neutre sur le plan environnemental dans la mesure où, comme le précisent Mathieu Glachant et Caroline Mini : « la production augmente également le commerce international et donc les émissions du transport de marchandises » [33]. Le coût pour la collectivité est donc d’autant plus important.
Par ailleurs, les effets du MACF pourraient indirectement créer des bénéfices sociaux. À titre d’exemple, conséquence très directe de la mise en place du MACF, la suppression des fuites carbone permettrait d’envisager – bien que naïvement – le retour des entreprises qui ont quitté le territoire européen. Cette idée a fait son chemin face aux pénuries inédites de certaines productions à la suite de la crise sanitaire. Néanmoins, comme le laisse entendre le titre d’un article de La Tribune « Relocalisations : l’impossible retour des emplois perdus »[34], la tâche est délicate et d’autant plus en France, où le coût du travail est particulièrement élevé. Si des relocalisations restent plus qu’envisageables dans les PECO, un autre frein majeur est celui de la moins bonne maîtrise de certaines technologies de pointe, en électronique notamment, par les Européens par rapport à la main-d’œuvre asiatique[35]. Dans ce cadre, l’investissement dans la formation est rendu d’autant plus indispensable.
Ainsi, en arrimant le versement des fonds à une forte conditionnalité sociale et environnementale, les institutions européennes entendent créer des incitations pertinentes et efficaces à destination des entreprises. Mais en l’absence de contrainte légale, est-il suffisant de miser sur la coopération loyale des entreprises ?
La responsabilité sociétale des entreprises et le devoir de vigilance
Dès lors que l’Europe s’inscrit dans une économie mondialisée, il est impossible d’espérer mener une transition juste sans intégrer les multinationales à l’équation. En effet, par définition, une entreprise multinationale est présente sur le territoire de différents États, par le biais de filiales, succursales ou encore de relations contractuelles avec de nombreux sous-traitants et fournisseurs. Les firmes multinationales françaises, par exemple, contrôlent 37 000 filiales à l’étranger dans plus de 190 pays, qui emploient 5,5 millions de salariés, soit 58% de leurs effectifs totaux[36]. Ces entreprises cherchent ainsi à tirer profit des avantages comparatifs dans différentes régions du monde entre lesquelles les inégalités des conditions de travail des employés sont criantes. Il se crée donc une discontinuité entre la limitation territoriale des droits nationaux et l’activité économique transnationale de ces entreprises[37], à l’origine d’une particulière difficulté à les saisir juridiquement par des moyens traditionnels. Par ailleurs, l’imposition d’une régulation internationale aux entreprises est également problématique. Dans la mesure où elles ne sont pas des sujets de droit international public, les entreprises transnationales ne sont pas les destinataires directs de normes créées par exemple par des traités, qui n’ont de valeur contraignante que pour les États signataires[38]. Mais plus encore, les multinationales sont à même de mettre en concurrence les droits des États et de chercher à influencer leur contenu, notamment par le biais d’activités de lobbying.
Si la responsabilité sociale des entreprises (RSE), instrument de soft law par nature, est susceptible de constituer un moyen de combler une forme une impuissance des autorités de régulations vis-à-vis des multinationales, les limites qu’admet le caractère volontaire de la RSE invite à recourir au hard law afin de créer les conditions propices au respect et à la promotion des droits sociaux et environnementaux et en ce sens de participer pleinement d’une transition juste. Dans cette logique, le Parlement européen a adopté le 10 mars 2021 une résolution[39] – donnant lieu à une proposition de directive de la Commission en date du 23 février 2022[40] – sur le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité. Il s’agit de prévoir des règles européennes contraignantes, obligeant les entreprises à « identifier, traiter et corriger les aspects de leur chaîne de valeurs – à savoir toutes les opérations, relations d’affaires directes ou indirectes et chaîne d’investissement – qui pourraient porter préjudice ou qui portent réellement préjudice aux droits de l’Homme, y compris les droits sociaux et des travailleurs, à l’environnement et à la bonne gouvernance »[41]. Cette proposition de directive vise à apporter une réponse à l’impunité des entreprises situées au sommet de la chaîne d’approvisionnement, mise en exergue par des incidents tels que celui de la Rana Plaza en 2013 au cours de laquelle 1 135 travailleurs de fournisseurs d’entreprises multinationales européennes et nord-américaines ont été tués par l’effondrement de leur bâtiment non sécurisé.
En ce sens, la résolution du Parlement érige en infraction administrative le non-respect des exigences qu’elle impose en matière de vigilance et engage la responsabilité civile de l’entreprise qui se voit enjoint de réparer le préjudice causé. Plus encore, la directive est susceptible d’aller plus loin que la loi vigilance française[42] en ce qu’elle prévoit dans l’article 13 de son projet d’imposer un sévère pouvoir administratif de suspension temporaire de l’activité de la société dominante en cas de manquement grave au devoir de vigilance, tandis que, la loi vigilance française permet uniquement au juge d’ordonner sous astreinte un respect des obligations. Un autre élément intéressant du projet de directive en matière de sanction concerne la charge de la preuve. Le Parlement indique en effet que « lors de la mise en place d’un régime de responsabilité, les États membres devraient garantir une présomption réfragable exigeant un certain niveau de preuve. La charge de la preuve serait transférée de la victime à l’entreprise, qui devrait prouver qu’elle n’avait pas le contrôle sur une entité commerciale impliquée dans une atteinte aux droits de l’homme. »[43] Cela signifie donc que dès lors que l’existence d’un dommage est caractérisée, la société est présumée responsable.
Toutefois, l’entrée en vigueur de la loi vigilance française – a été mal accueillie par les organisations patronales, l’accusant d’aller à l’encontre des dispositifs « volontaires » – particularité initiale de la RSE – que privilégient les multinationales. En plus de juger son champ d’application irréaliste en ce qu’il inclut les sous-traitants et les fournisseurs, leurs véritables inquiétudes se cristallisent autour de l’atteinte qu’une telle loi serait susceptible de porter à la compétitivité des entreprises françaises par distorsion des conditions de concurrence[44]. Pourtant, les bénéfices sociaux s’annoncent nombreux. Selon Favereau, l’instauration du devoir de vigilance par la voie du « droit dur » va créer les conditions minimales d’un jeu coopératif entre l’ensemble des acteurs. Tandis que dans le pays émergent, le devoir de vigilance est susceptible d’engager un processus d’amélioration des conditions de travail, le modèle social national du pays développé est protégé. De son côté, la société donneuse d’ordre, si tant est qu’elle parvienne à prouver sa sincérité en étant suffisamment transparente, gagne en popularité auprès de consommateurs soucieux de consommer éthique.
Par ailleurs, la proposition de directive du Parlement projette de faire du respect du devoir de vigilance une condition d’accès au marché européen. Cette clause permettrait donc d’élargir considérablement son application aux sociétés hors des frontières de l’UE. Elle serait alors à même de bouleverser le jeu de la course vers le bas, notamment en matière de normes sociales et d’initier un mouvement de convergence vers le haut. Cela nécessite avant tout de croire au poids et à l’influence économique et politique de l’UE sur la scène internationale.
Conclusion
À la question de savoir si une transition environnementale qui soit socialement juste est possible pour l’Union européenne, ce mémoire de recherche ici résumé apporte une réponse nuancée, faisant un état des lieux équilibré des défis et perspectives de cette ambition.
Nous l’avons compris, l’antagonisme entre « Europe verte » et « Europe sociale » naît de l’attachement viscéral de l’UE à la compétitivité et à la croissance, donnant lieu à la formation d’un trilemme difficilement conciliable. La logique d’un marché intérieur, accès autour du libéralisme et de la croissance, prédomine. Elle est à l’origine de la naissance de l’Union européenne et semble être ce qui assurera sa pérennité. Si le Green Deal constitue une admirable tentative de renforcer l’ambition sociale et écologique de l’UE, il n’entend nullement l’effectuer au détriment de la croissance économique. Bien que la « croissance verte » tente de découpler accroissement des richesses et épuisement des ressources d’une planète finie, les conséquences sociales induites par un verdissement de l’Europe sont inévitables et requièrent nécessairement une intervention des pouvoirs publics.
Néanmoins, le plus grand défi auquel reste confrontée l’UE dans son ambition de mener une transition juste est celui d’une Union élargie en mal de cohésion et de confiance. Cela rend inévitablement complexe un développement ambitieux de protections et politiques sociales uniformes. Si l’intérêt des mesures évoquées dans cette étude n’est pas à minorer, les politiques sociales dont nous avons discuté s’inscrivent avant tout dans la continuité de ce qui avait déjà été fait. Le principe des fonds et la promotion d’une logique centrée sur l’investissement humain ne sont pas neufs et n’entraînent pas de véritable rupture susceptible de propulser l’Europe sociale sur le devant de la scène. Le Socle Européen des droits sociaux, bien que non-contraignant, est susceptible d’engager de réelles avancées, à condition que les États membres fassent preuve d’un volontarisme certain qui ne mène pas à l’adoption de politiques vidées de leur substance, à l’image des salaires minimaux adéquats.
Il semble finalement que les projets visant à réguler la mondialisation soient plus à même de participer d’une véritable transition juste. À ce titre, l’ambition qui entoure des initiatives telles que le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières autorise quelques espoirs pour l’avenir. Néanmoins, parallèlement, nous ne saurions taire la fragilité intrinsèque d’instruments juridiques souples qui sont tributaires du bon vouloir des acteurs privés. La mise en œuvre d’une transition juste passera immanquablement par des dispositions pratiques pour une meilleure transparence quant à l’impact social et écologique des biens et services qui circulent dans le marché intérieur. Mais, encore une fois, c’est l’absence de volontarisme politique des États membres qui reste le défi majeur. L’avancée historique réalisée lors du dernier G7 avec l’accord sur un objectif de taux minimal d’imposition mondial sur les sociétés d’au moins 15% peut être vécue comme une offense par une Union européenne qui peine à engager des politiques d’harmonisation fiscale en son sein. Alors que les 27 États membres émettent les plus vives réserves lorsqu’il voit poindre la menace d’un taux uniforme au sein de l’UE, l’Irlande et les Pays-Bas en tête de cortège, le président des États-Unis Joe Biden a brillé par sa diplomatie et réussi à imposer un taux minimal d’imposition mondial, quoique son taux ait été revu à la baisse et qu’il faille encore attendre avant son entrée en application. La légitimité politique conférée aux institutions européennes et leur système décisionnel font obstacle à ce que de tels accords soient trouvés. Rappelons que la règle qui prévaut au sein du Conseil pour l’adoption de propositions fiscales demeure l’unanimité, ce qui octroie un droit de veto implicite aux États membres qui entendent continuer de pratiquer une politique fiscale avantageuse pour attirer toujours plus de sièges d’entreprises multinationales.
La route vers une transition juste s’annonce donc sinueuse mais pas impossible. En la matière, des leçons peuvent être tirées de la gestion de la pandémie de la Covid-19. Elle a démontré que l’ensemble des États de l’Union étaient capables de prendre des mesures drastiques dans l’urgence et de mettre de côté la suprématie de la croissance économique pour sauver des vies. Une preuve que l’humain a toujours sa place dans un système qui a trop souvent pu le mettre en marge. Si nous savons désormais que nous avons les ressources pour parvenir à mener cette transition, il reste à déterminer si, au-delà des annonces de bonnes intentions, l’urgence climatique et l’ensemble des conséquences sociales qui l’accompagne sont susceptibles de constituer une préoccupation assez imminente pour mettre en marche les États membres vers cet objectif.
[1] Mémoire soutenu en juin 2021, actualisé en mars 2022.
[2] Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, « Le Pacte Vert pour l’Europe », 11 décembre 2019, COM (2019) 640 final (ci-après : Green-Deal).
[3] Green-Deal, p. 1.
[4] Laurent, É. (2018). La transition sociale-écologique : récit, institutions et politiques publiques, Cites, no 4, p. 32.
[5] Ibid., p. 40.
[6] Fernandes, S., Rinali, D. (2016). L’Europe sociale existe-elle ?, La Revue Politique et Parlementaire, no1079.
[7] Traité sur l’Union européenne, article 3.
[8] Sabato, S., & Mandelli, M. (2018). The EU’s potential for promoting an eco-social agenda, European Social Observatory.
[9] L’« optimiste irrationnel », qui fait prévaloir la libéralisation des marchés et l’optimisme technologique ; la « croissance verte » reposant sur un découplage entre de la croissance du PIB et des émissions carbones et de l’utilisation des ressources ; la « décroissance » nécessitant de repenser l’entièreté de notre modèle économique dans Koch, M. (2018). Bien-être durable, décroissance et politique éco-sociales en Europe, dans Bilan social de l’Union européenne 2018. Bruxelles, ETUI et OSE.
[10] Commission européenne, Direction générale de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion, « Plan d’action sur le socle européens des droits sociaux », 4 mars 2021, COM(2021) 102 final.
[11] Communication de la commission au parlement européen, au Conseil européen, au conseil, au Comité des régions, au Comité économique et social et à la Banque européenne d’investissement « Une planète propre pour tous, Une vision européenne stratégique à long terme pour une économie prospère, moderne, compétitive et neutre pour le climat », le 28 novembre 2018, COM(2018) 773 final.
[12] Schumpeter, J. (1942). Capitalisme, socialisme et démocratie, trad. Franç. Paris: Payot, 1972, 417.
[13] Alves, D. and al. (2018). EU coal regions: opportunities and challenges ahead, EUR 29292 EN, Publications Office of the European Union, Luxembourg.
[14] Ibid.
[15] Kirov, V., Van den Berge, J. (2012). Les « emplois verts » sont-ils des emplois décents, Journal International de la recherche syndicale, Bureau International du Travail 4, 197.
[16] TFUE, Article 174.
[17] Frédéric, S., « Le « Green Deal » menace onze millions d’emplois industriels », La Tribune, 11 mars 2020, https://www.latribune.fr/entreprises-finance/industrie/energie-environnement/le-green-deal-menace-onze-millions-d-emplois-industriels-841637.html.
[18] Vasquez, F. (2019). Entre concurrence et coopération : Europe sociale ou protection par les États ?, Revisiter les solidarités en Europe : Actes du Colloque – 18 et 19 juin 2018 – Collège de France.
[19] Ibid., p. 68.
[20] Commission européenne, « Le mécanisme pour une transition juste : Pour que personne ne soit laissé pour compte », https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/actions-being-taken-eu/just-transition-mechanism_fr
[21] COM (2020) 22 final – Considérant 5.
[22] Garnier, S. (2018). État des lieux de l’Europe sociale. La Revue de l’Ires, no 3, p. 97.
[23] Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité Économique at Social européen et au Comité des régions « Une Europe sociale forte pour des transitions justes », le 14 janvier 2020, COM/2020/14 Final.
[24] Commission européenne, Plan d’action sur le socle européen des droits sociaux, 4 mars 2021.
[25] COM/2020/14 (p. 2).
[26] COM/2020/14 (p. 12).
[27] SEDS – Chapitre III – Principe 12.
[28] Communication de la Commission au Parlement européen, au conseil, au comité économique et au comité des régions, « Stratégie européenne en matière de compétences en faveur de la compétitivité durable, de l’équité sociale et de la résilience » le 1er juillet 2020, COM(2020)274final.
[29] Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à des salaires minimaux adéquats dans l’Union européenne, le 28 octobre 2020, COM(2020)682final.
[30] Pataut, E. (2020). Un salaire minimum européen?, Revue trimestrielle de droit européen, no 1, p. 3.
[31] Résolution du Parlement européen du 10 mars 2021 vers un mécanisme européen d’ajustement des émissions de carbone aux frontières compatible avec l’OMC (2020/2043(INI)).
[32] Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, «Ajustement à l’objectif 55»: atteindre l’objectif climatique de l’UE à l’horizon 2030 sur la voie de la neutralité climatique, 14 juillet 2021 COM(2021) 550 final.
[33] Glachant M., Mini C. (2020). Quand le carbone coûtera cher. L’effet sur la compétitivité industrielle de la tarification du carbone, Paris, Presses des Mines, p. 28.
[34] « Relocalisations : l’impossible retour des emplois perdus », 22 septembre 2020, La Tribune.
[35] Ouhab-Alathamneh, Nassima, « Qui seront les grands gagnants des relocalisations en Europe ? », le 1er mars 2021, La Tribune,
https://www.latribune.fr/opinions/tribunes/qui-seront-les-grands-gagnants-des-relocalisations-en-europe-878712.html#:~:text=Le%20mouvement%20de%20relocalisation%20dans,Coq%20Sportif%2C%20Lunii%20et%20Harry’s.
[36] Frapard, M. (2018). Les accords d’entreprise transnationaux : Les firmes peuvent-elles s’autoréguler en matière sociale ?, Paris, Presses des Mines.
[37] Cuzacq, N. (2012). Le cadre normatif de la RSE, entre soft law et hard law, hal-00881860.
[38] Ibid.
[39] Résolution du Parlement européen du 10 mars 2021 contenant des recommandations à la Commission sur le devoir de vigilance et la responsabilité des entreprises (2020/2129(INL)).
[40] Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on Corporate Sustainability Due Diligence and amending Directive (EU) 2019/1937COM(2022) 71 final 2022/0051 (COD).
[41] Dumourier Arnaud, Devoir de vigilance européen : le Parlement européen adopte le rapport d’initiative législative, 11 mars 2021, Le Monde du Droit, https://www.lemondedudroit.fr/institutions/74393-devoir-vigilance-europeen-parlement-europeen-adopte-rapport-initiative-legislative.html.
[42] Loi no 2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre.
[43] Résolution du Parlement européen du 10 mars 2021 contenant des recommandations à la Commission sur le devoir de vigilance et la responsabilité des entreprises (2020/2129(INL)).
[44] Frapard, M. (2018). Les accords d’entreprise transnationaux : les firmes peuvent-elles s’autoréguler en matière sociale ?, op. cit.
