Par Vanessa Barbé,
Professeur de droit public à l’Université de Valenciennes
Le Brexit est un séisme politique et juridique, aux conséquences multiples : sur les institutions européennes, sur les États membres et leurs budgets, sur le commerce international, sur les administrations et les entreprises britanniques, mais aussi sur les individus, Britanniques ou ressortissants européens. L’impact du Brexit sur la concrétisation des politiques européennes est évident : les politiques sociales, économiques, agricoles, éducatives etc. n’ont théoriquement plus vocation à être respectées par le Royaume-Uni, et c’est le cas également de la politique environnementale. Certes, le pays bénéficiait déjà d’une adaptation de ses obligations européennes grâce au mécanisme de sélection des politiques (opt-out). Mais le Royaume-Uni fut néanmoins un membre de l’Union à part entière, participant à la politique européenne en matière d’environnement, comme par exemple à la protection des habitats au sein du réseau Natura 2000. Il faut en outre noter qu’un grand nombre de politiques européennes (dans les domaines de l’agriculture, de la pêche, de l’énergie) ont aussi un impact sur l’environnement. Dans une certaine mesure, le Royaume-Uni s’est engagé à ne pas faire table rase de l’ensemble des règles européennes introduites en droit britannique, mais leur conservation ne saurait être totale, car elle aurait pour conséquence de nier le Brexit lui-même. Il semble ainsi que plusieurs catégories de normes peuvent être identifiées : celles qui ont vocation à disparaître complètement, celles qui peuvent être maintenues car elles sont prévues par d’autres sources (comme les traités internationaux ou la common law), et celles dont l’avenir est incertain, mais qui pourraient être préservées en vertu d’un « effet cliquet » ou principe de non-régression.
Dans cette optique, le European Union (Withdrawal) Act 2018 abroge le European Communities Act 1972[1] et met fin à l’intégration automatique du droit de l’Union en droit britannique. La loi de 2018 vise à identifier les éléments du droit européen qui seront préservés en droit britannique, ceux qui seront amendés et ceux qui seront définitivement abrogés. Une nouvelle catégorie juridique est créée, sous la forme du droit retenu (Retained EU law). En mars 2021, la Cour d’appel (Angleterre et Pays de Galles)[2] précise les étapes du raisonnement qui doit être suivi pour identifier le droit applicable dans une affaire. Le juge doit ainsi se poser une série de questions : est-ce que nous sommes en présence de droit retenu, est-ce que le droit interne a été modifié, est-ce qu’une autre source (internationale) est applicable ? L’identification du droit retenu représente donc la première étape du raisonnement du juge lorsqu’un litige implique la mise en œuvre du droit de l’Union.
En vertu du European Union (Withdrawal) Act 2018, il existe plusieurs catégories de droit retenu (section 6(7)). Il s’agit :
- De la législation britannique transposant le droit de l’Union (section 2),
- De la législation européenne d’application directe en vigueur avant la date de sortie (section 3),
- Des droits expressément sauvegardés (section 4),
- De la jurisprudence retenue en droit britannique (retained case law – section 6),
- Des principes généraux du droit retenus en droit britannique (retained general principles of law – section 6). Néanmoins, ces principes ne peuvent fonder un recours (annexe I, paragraphes 2 et 3)[3].
Selon un décompte réalisé par le gouvernement[4], la majorité du droit retenu concerne les matières de l’environnement, de l’alimentation et de l’agriculture. En matière environnementale, le droit retenu peut prendre plusieurs formes. Par exemple, la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe a été transposée par les Air Quality Standards Regulations 2010, et fait désormais partie du droit britannique. Ces dispositions réglementaires peuvent toutefois être modifiées aisément par le gouvernement. Le Royaume-Uni avait aussi anticipé la sortie de l’Union grâce à plusieurs textes prenant acte de la fin de l’application de certains règlements et directives européens, et prévoyant des dispositifs de remplacement. Notamment, une adaptation du fameux dispositif REACH relatif à la réglementation des substances chimiques a été introduite en droit britannique grâce à des dispositions entrées en vigueur le 1er janvier 2021 (REACH (EU Exit) Regulations 2020). En ce qui concerne la lutte contre les émissions de CO2, le Royaume-Uni, qui faisait partie du système d’échange de quotas d’émissions de l’Union, a adopté son propre dispositif (UK Emissions Trading Scheme (UK ETS))entré en vigueur le 1er janvier 2021 (Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme Order 2020). Dans les deux cas, il s’agit également d’actes réglementaires, pris sur le fondement du European Union (Withdrawal) Act 2018 qui autorise le gouvernement à adopter des dispositifs de remplacement, faute de temps suffisant au Parlement pour adopter l’ensemble des dispositifs transitoires nécessités par la sortie de l’Union.
Une loi environnementale d’envergure a en outre été adoptée le 9 novembre 2021 (Environment Act 2021) après presque deux ans de débats parlementaires[5], destinée à remplacer la législation européenne dans les domaines de la qualité de l’air, de la biodiversité, de l’eau et des déchets. La loi crée une agence environnementale (Office for Environmental Protection – OEP), à l’image de l’Environmental Protection Agency américaine. Mais surtout, elle vise à contraindre le gouvernement à fixer des objectifs à long-terme en matière environnementale et à le rendre responsable dans cette matière après la sortie de l’Union. Cette loi a été précédée par l’Agriculture Act 2020 etle Fisheries Act 2020, qui concrétisent la fin de l’application des politiques agricole et de la pêche et qui peuvent également avoir un lien étroit avec la politique environnementale.
L’objectif annoncé du Brexit étant de « reprendre le contrôle »[6] ou le pouvoir détenu par les institutions européennes, pour le restituer aux institutions et aux citoyens britanniques dans tous les domaines, la politique environnementale ne déroge pas à la règle. En outre, le but affiché de la loi de 2021 est d’empêcher un affaiblissement des standards de protection de l’environnement acquis grâce à l’application du droit de l’Union, et de réaliser un « Green Brexit », comme ce fut annoncé lors de deux discours du ministre de l’environnement le 21 juillet 2017[7] et le 15 mars 2018[8], et concrétisé par un plan ambitieux sur 25 ans[9]. Néanmoins sur la forme (I) comme sur le fond (II), il semble que la politique environnementale britannique post-Brexit n’atteigne pas véritablement les objectifs fixés.
Les limites de la démocratie environnementale britannique
Le Brexit est-il une occasion pour les citoyens du Royaume-Uni de s’emparer de la politique environnementale ? Faisant suite à un référendum, la décision de quitter l’Union européenne est pour les Brexiteers le symbole de la démocratie retrouvée ou renouvelée. D’un premier abord, il semble que la question climatique fut l’occasion d’instaurer une forme innovante de démocratie environnementale participative, sur le modèle irlandais, pionnier en la matière[10]. Le Climate Change Act 2008 instaure un objectif de réduction des gaz à effet de serre de 80 % pour 2050, puis l’objectif de neutralité carbone est adopté en juin 2019 (Climate Change Act 2008 (2050 Target Amendment) Order 2019). Dans ce cadre, les assemblées citoyennes sur le climat ont tendance à se multiplier aux niveaux national et local au Royaume-Uni, révélant un véritable engouement pour cette forme de participation. Une assemblée citoyenne sur le climat au niveau national a ainsi été missionnée en juin 2019 par six commissions parlementaires de la Chambre des communes[11] pour répondre à la question suivante : « Comment le Royaume-Uni peut-il atteindre un objectif de neutralité carbone en 2050 ? ». Elle était composée de 108 membres tirés au sort. Les citoyens se sont rencontrés pendant six weekends entre janvier et mai 2020[12], et l’assemblée a rendu son rapport le 10 septembre 2020[13]. Celui-ci comprend dix chapitres sur des thématiques variées, notamment les transports, la consommation et l’énergie. Le rapport de l’assemblée citoyenne a été débattu à la Chambre des communes les 26 novembre 2020[14]. La Chambre prend acte des propositions et invite le gouvernement à faire de même afin de concrétiser l’objectif de neutralité carbone en 2050.
Il faut toutefois relativiser l’impact des travaux de cette assemblée, car le gouvernement avait publié quelques jours avant le débat un « policy paper » relatif à la révolution écologique[15]. Sans faire référence expressément au rapport de l’assemblée citoyenne, le projet inclut certaines de ses recommandations, comme par exemple la fin de la vente de voitures neuves diesel et essence, puis hybrides, dans les années 2030-2035.
Plusieurs critiques ont en outre été émises à l’encontre de cette forme de participation. Tout d’abord, l’indépendance et l’impartialité de l’assemblée ont été remises en question, car même si les travaux de l’assemblée ont été financés principalement par l’État, elle a aussi reçu un soutien financier de la part de deux fondations privées (Esmée Fairbairn Foundation et European Climate Foundation).
Ensuite, la composition de l’assemblée a pu interroger. Les membres de l’assemblée sont censés représenter l’ensemble de la population selon des critères d’âge, de genre, d’« ethnie », de niveau d’éducation, de géographie, de type de lieu de vie (urbain ou rural) et de niveau d’intérêt pour la question du climat. Néanmoins, il n’existe pas d’obligation de participer, puisque le volontariat reste le principe. Des courriers ont d’abord été adressés au hasard afin de constituer un « vivier » de personnes intéressées par une éventuelle participation, puis un tirage au sort a été effectué par un logiciel en fonction des critères précités. Une liste complémentaire a également été établie en cas d’indisponibilité. On peut donc présumer que ce sont sans doute avant tout des personnes intéressées et déjà sensibles à la question climatique qui ont participé, ce qui génère une difficulté potentielle relative à l’objectivité des membres de l’assemblée.
Enfin, la question du fonctionnement des assemblées et du rôle des experts s’est posée. Ainsi, l’assemblée est dirigée par un comité exécutif de quatre personnes (principalement universitaires) et assistée par un panel d’une vingtaine d’experts issus du milieu associatif. Des « facilitators » sont aussi désignés pour contribuer à la rédaction des propositions. On peut donc se demander si ce ne sont pas principalement les experts ou les animateurs qui ont été à l’origine des recommandations, et quelle fut la part réelle d’initiative citoyenne dans le rapport.
Par ailleurs, les assemblées citoyennes sur le climat ou sur l’environnement se sont multipliées aux niveaux régional et municipal. Notamment en Écosse, la création d’une assemblée citoyenne sur le climat est prévue par le Scotland’s Climate Change Act (2019). Celle-ci doit répondre à la question suivante : « Comment l’Écosse peut-elle affronter l’urgence climatique de manière juste et efficace ? » L’assemblée s’est réunie pendant sept weekends entre novembre 2020 et mars 2021. En Écosse, le processus de sélection des participants est similaire à celui de l’assemblée citoyenne nationale. Des courriers (20000) ont d’abord été envoyés afin d’inviter les personnes intéressées à se pré-inscrire, puis sur les 878 personnes ayant manifesté leur intérêt, 105 ont été tirées au sort selon des critères pré-établis. L’une des originalités de la composition de l’assemblée écossaise est que des jeunes entre 16 et 18 ans ont pu contribuer. L’assemblée écossaise rend un rapport intermédiaire le 24 mars 2021[16]. La création d’une assemblée citoyenne galloise a été envisagée de la même façon mais une motion en ce sens a été rejetée en juillet 2020[17].
Parallèlement, des assemblées municipales ont fleuri depuis 2019[18], notamment à Cambridge, Camden, Leeds et Lancaster[19]. Ces initiatives s’inscrivent pour certaines d’entre elles dans un programme plus vaste en faveur de la participation démocratique (Innovation in Democracy Programme – IiDP) mis en place en 2018, qui prend la forme d’une aide financière à la création d’assemblées citoyennes. Dans cette optique, le gouvernement a publié un guide des assemblées citoyennes à destination des municipalités[20]. C’est dans ce cadre que d’autres assemblées ont été créées sur des sujets différents, également environnementaux comme celle de Cambridge (trafic routier, qualité de l’air et transports publics en 2019) ou celles de Dudley Metropolitan Borough et Test Valley Borough (sur l’avenir des centre-ville).
La situation d’Oxford est intéressante car la ville a déclaré l’urgence climatique le 28 janvier 2019[21]. Une assemblée citoyenne sur le climat est ensuite créée en septembre 2019 par le conseil municipal, en vue de faire des propositions relatives à l’objectif de neutralité carbone en 2050. La question posée est la suivante : « Le gouvernement britannique souhaite atteindre l’objectif de neutralité carbone en 2050. Est-ce que la ville d’Oxford devrait être plus « proactive » et chercher à atteindre cet objectif zéro-carbone avant 2050 et quels compromis sommes-nous prêts à faire ? ». Cinq grands domaines de compétence de la municipalité sont identifiés (urbanisme, transports, biodiversité, énergies renouvelables et traitement des déchets). Les travaux des 42 citoyens ont duré deux weekends et ont conduit à la remise d’un rapport en novembre 2019[22]. De même en juillet 2019, une assemblée citoyenne sur le climat est mise en place par le conseil municipal de Camden. Ses travaux sont alimentés par plus de 600 propositions citoyennes recueillies par message électronique ou par les réseaux sociaux. Elle rend son rapport en septembre 2019[23].
La plupart des rapports rendus par ces assemblées locales ont fait l’objet d’une réponse de la part du conseil municipal qui les avait mises en place. Par exemple à Oxford, le conseil municipal publie une réponse au rapport de l’assemblée citoyenne quelques semaines après sa remise[24]. Notamment, la somme de £19 millions sera allouée à la mise en œuvre de certaines recommandations de l’assemblée, relatives à l’efficacité énergétique des bâtiments, aux émissions de CO2 des transports et au développement de l’énergie renouvelable. Le conseil municipal a également lancé un vaste plan de construction de logements sociaux basse consommation.
Ces expériences confirment que les assemblées citoyennes sur le climat ou l’environnement ne sont pas des procédés décisionnels, mais permettent plutôt de « stimuler le débat »[25]. Les assemblées ne peuvent en aucun cas de prendre des décisions juridiquement contraignantes. Sur des sujets tels que le climat, ces assemblées participent à la prise de conscience et permettent d’accélérer la prise de décision à la manière d’un catalyseur.
Toutefois, les assemblées citoyennes sont mises en place par le pouvoir politique, à savoir par le Parlement ou le conseil régional ou municipal. La logique est descendante, car l’initiative vient des pouvoirs publics, et non ascendante, venant du peuple. C’est pourquoi la création de ces assemblées citoyennes semble avant tout répondre à un objectif politique, teinté de démagogie : en effet les assemblées citoyennes sont installées par des gouvernements nationaux ou locaux qui avaient déjà l’intention d’agir en matière de climat. Comme le remarque R. Liao : « les recommandations de l’assemblée n’ont fait qu’enfoncer une porte ouverte »[26]. L’assemblée citoyenne peut ainsi servir à légitimer les réformes envisagées par le Parlement ou le conseil local, qui cherchent à accroître la confiance dans leur politique. Ceci est confirmé par le fait que c’est le pouvoir politique qui choisit quelles recommandations il entend suivre et selon quelle procédure (modification législative ou réglementaire).
Finalement, les expériences participatives britanniques sont originales, mais elles ne sont que partiellement à l’origine de la politique environnementale nationale ou locale au Royaume-Uni. Sans surprise, le peuple n’a donc pas totalement « repris le contrôle » de la politique environnementale après le Brexit. S’agissant du contenu de cette politique, les constats sont également décevants, et font craindre un retour en arrière ou au mieux une stagnation de la politique environnementale après le Brexit.
La crainte d’une régression de la politique environnementale après le Brexit
Faisant figure de pionnier en matière de démocratie environnementale, le Royaume-Uni a aussi joué un rôle moteur quant au contenu de sa politique environnementale. Les premières lois britanniques dans cette matière datent du XIXe ou du début du XXe siècle (par exemple le Night Poaching Act 1828 sur la chasse ou la fameuse loi sur le bien-être animal de 1911 – Protection of Animals Act 1911). Il est ainsi notable que c’est dans ce pays que le premier « Green Deal » a été mis en place, dans les années 2010[27], et qu’un « Green New Deal » est actuellement en vigueur à Londres[28]. Le Royaume-Uni a également ratifié les accords de Paris, et a adopté un objectif très ambitieux visant à réduire de 78% ses émissions de C02 en 2035[29], dépassant l’objectif européen (par rapport au niveau observé en 1990, l’objectif de l’Union européenne étant de 55%[30]). La Cour suprême britannique a néanmoins récemment estimé que cet objectif devait être davantage précisé par le gouvernement, et a ordonné à celui-ci de publier la stratégie pour atteindre cet objectif avant mars 2023[31]. Le sujet est clairement contentieux entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, qui a déjà envisagé d’appliquer le nouveau mécanisme d’ajustement carbone aux frontières[32] à l’encontre de son voisin[33]. C’est enfin au Royaume-Uni à Glasgow que la COP s’est tenue en novembre 2021. La loi de 2021 promulguée concomitamment (Environment Act 2021 précitée) est innovante, car elle impose au gouvernement d’instaurer des objectifs à long-terme en matière de qualité de l’air, de gestion de l’eau, de protection de la biodiversité et de réduction des déchets, ces objectifs devant être présentés au Parlement avant le 31 octobre 2022.
S’agissant de la politique environnementale post-Brexit, il faut noter que l’accord de commerce et de coopération entre le Royaume-Uni et l’Union européenne du 31 décembre 2020[34] comprend quelques dispositions relatives à la protection de l’environnement, principalement dans le titre XI (Conditions équitables pour une concurrence ouverte et loyale et un développement durable). Notamment, en vertu de l’article 355, « Chaque Partie réaffirme son ambition de parvenir à la neutralité climatique pour l’ensemble de son économie d’ici à 2050 », ce qui est prévu par le droit britannique depuis juin 2019. Mais surtout, l’article 391 semble empêcher tout retour en arrière en matière environnementale grâce à la « Non-régression des niveaux de protection ». La formulation de ce principe de non-régression est toutefois décevante, car la notion de « niveaux de protection » est très floue, et car le principe n’est compris qu’en relation avec la réduction des échanges commerciaux, et seulement jusqu’à la fin de la période de transition[35]. Une violation de l’accord a en outre déjà été observée à l’été 2022 lorsque le Royaume-Uni a fermé 50 de ses plages à la suite du déversement d’eaux usées incompatible avec la baignade et menaçant la faune et la flore marines[36].
Par ailleurs, le respect des niveaux de protection permet au Royaume-Uni de rester au niveau pré-Brexit, mais ne lui impose pas de tenir compte des progrès de la politique environnementale après le Brexit. Certes, l’article 393 de l’accord de commerce sur les principes environnementaux et climatiques évoque le respect par le Royaume-Uni d’un certain nombre de principes environnementaux[37]. Néanmoins, la formulation de certains d’entre eux est minimale[38], et les dispositions relatives au règlement des différends issus de l’application de ce chapitre ne permettent pas de sanctionner une quelconque violation[39]. En outre, en vertu de l’article 411, des mesures de rééquilibrage sont autorisées[40].
Ainsi, malgré les objectifs ambitieux de la loi et la promesse de ne pas revenir sur les acquis européens en matière environnementale, il apparaît que le Brexit pourrait avoir un impact négatif dans plusieurs domaines de la politique environnementale.
Tout d’abord, il n’existe pas au Royaume-Uni de constitution formelle ni même de loi d’ensemble proclamant les principes environnementaux désormais classiques tels que les principes de prévention, de précaution ou pollueur-payeur. L’article 16 du European Union (Withdrawal) Act 2018 sur le maintien des principes environnementaux n’est qu’un trompe l’œil, puisqu’il oblige seulement le ministre de l’environnement à déposer un projet de loi dans les six mois, comprenant un certain nombre de ces principes. Si ces principes sont bien mentionnés dans l’Environment Act 2021 (section 17), ce n’est pas sous forme de normes juridiques contraignantes, car la loi impose seulement au ministre de l’environnement d’expliquer en quoi ses décisions sont conformes aux principes d’intégration, de précaution, de prévention, de rectification de la pollution à la source, et pollueur-payeur. Finalement, seule la ratification du futur Pacte mondial pour l’environnement permettrait éventuellement d’introduire des principes environnementaux sous forme de déclaration contraignante en droit britannique.
Ensuite, d’un point de vue institutionnel, le Royaume-Uni ne peut plus faire l’objet d’une procédure en manquement initiée par la Commission devant la Cour de justice, dans l’hypothèse où le pays méconnaîtrait ses obligations européennes. L’autorité de l’agence européenne des produits chimiques mise en place par la législation REACH, ou de l’agence européenne de sécurité des aliments, est écartée de la même façon. Si l’on prend l’exemple de la législation relative aux pesticides, le Royaume-Uni a autorisé provisoirement l’utilisation d’un néonicotinoïde pour la production de betterave à sucre en janvier 2021[41]. De telles autorisations temporaires sont certes possibles en vertu de la législation européenne[42], mais depuis le Brexit, le Royaume-Uni n’a plus à en informer les autres États membres ni la Commission, laquelle ne dispose plus de pouvoirs de contrôle à cet égard.
Il faut aussi noter que l’OEP ne présente pas le même degré d’indépendance que les institutions européennes, car le gouvernement nomme ses membres, définit son budget et reçoit ses rapports. Elle est en outre bien moins puissante que son homologue américaine, car elle ne dispose pas de pouvoirs de sanction. Son rôle est essentiellement consultatif, si ce n’est qu’elle peut initier des recours en justice. En outre, l’OEP n’a pas compétence en Écosse, où il existe déjà un organisme régional (Environmental Standards Scotland,en vertu du Continuity Act 2021). Dans le même ordre d’idées, un certain nombre de matières en lien avec la politique environnementale (énergie, agriculture, transport, industrie, traitement des déchets notamment) sont partiellement ou totalement dévolues aux régions. Par exemple, la directive de 2008[43] qui impose aux États membres d’établir des plans de gestion des déchets, a été transposée de quatre façon différentes en Angleterre[44], au Pays de Galles[45], en Écosse[46] et en Irlande du Nord[47], avec des taux variables selon les régions de recyclage des déchets ménagers. En tant que région ayant voté majoritairement en faveur du Remain, l’Écosse est particulièrement préoccupée par la régression de la politique environnementale post-Brexit[48], ce qui étaye son argumentaire en faveur de l’indépendance et de la tenue d’un nouveau référendum.
Cette décentralisation peut entraîner des dissymétries notables de la protection de l’environnement sur le territoire après le Brexit, en l’absence de principes unificateurs supérieurs au droit local. Le protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord prévoit d’ailleurs qu’un certain nombre de textes européens continuent à s’appliquer en Irlande du Nord, en ce qui concerne notamment les pesticides, les OGM, les déchets, le bien-être animal ou l’alimentation (annexe II).
S’agissant du contenu de la politique environnementale post-Brexit, les changements seront sans doute également nombreux.
Si l’on prend l’exemple de la conservation de la biodiversité, il y avait au Royaume-Uni avant le Brexit 655 zones spéciales de conservations (ZSC) et 275 zones spéciales de protection (ZSP), couvrant 17,245,900 hectares de territoires terrestres et marins[49] dans le cadre du réseau Natura 2000[50]. Le Brexit entraîne la sortie de l’application du cadre de la directive, mais le gouvernement a assuré que la législation britannique remplaçant le cadre européen n’entraînerait aucun changement. Sur la forme, il convient de noter que l’autorité de la Commission européenne en la matière est transférée au ministère de l’environnement, de l’alimentation et des affaires rurales (DEFRA : Department for Environment, Food and Rural Affairs), ce qui n’est pas un bon signal étant donné que la politique environnementale n’est pas indépendante ni gérée par un ministère autonome. Ce changement a été opéré par les Conservation of Habitats and Species (Amendment) (EU Exit) Regulations 2019, qui visent en outre à adapter la directive « Oiseaux » en droit britannique[51]. Des modifications similaires concernent l’Écosse[52] et l’Irlande du Nord[53]. Mais surtout, ces textes permettent aux autorités réglementaires de déclasser tout ou partie des ZSC et ZSP si elles estiment que l’identification de telles zones n’est plus nécessaire, et de telles modifications ont déjà été annoncées par le gouvernement conservateur[54].
Un exemple identique est celui du champ de la législation sur les OGM. Les Genetically Modified Organisms (Contained Use) Regulations 2014 mettent en œuvre les obligations européennes en la matière, et le gouvernement britannique s’est d’abord engagé à ne pas altérer leur contenu. Néanmoins dans une décision de 2018[55], la Cour de justice a estimé que la mutagénèse devait être entendue comme une modification génétique[56], ce qui permet d’inclure les organismes issus de cette nouvelle technique dans la législation relative aux OGM. Le gouvernement britannique a alors annoncé à la fin de l’année 2021 que des dispositions réglementaires seraient adoptées afin de s’écarter de cette interprétation[57].
Enfin, il est possible de voir le Brexit de façon cynique comme un progrès de la politique environnementale puisque les échanges commerciaux du Royaume-Uni avec ses partenaires européens devraient diminuer. Le Brexit oblige toutefois le Royaume-Uni à se tourner vers d’autres partenaires moins respectueux de l’environnement au nom du réalisme de sa politique commerciale internationale. Le pays envisage par exemple d’approfondir ses relations avec la Malaisie[58], qui mène une politique de déforestation intensive au profit des cultures d’huile de palme. Ce partenariat serait contraire à l’esprit de l’Environment Act 2021 qui instaure des obligations aux importateurs de biens provenant de pays pratiquant la déforestation (annexe 17), et ce dès avant l’adoption d’une législation européenne similaire en la matière[59]. De même s’agissant de la gestion des déchets, l’Union européenne a interdit l’exportation de déchets plastiques vers les pays non-membres de l’OCDE à la fin de l’année 2020[60], et alors que le Royaume-Uni continue à le faire.
Finalement, l’impact du Brexit en matière environnementale n’est pas visible immédiatement, mais le sera par petites touches : c’est progressivement que le Royaume-Uni va s’écarter des standards européens, et sans doute essentiellement à bas bruit, par la voie réglementaire.
Il faut noter que lorsque c’est une modification du droit retenu qui est envisagée par la voie réglementaire, l’Environment Act 2021 prévoit une procédure renforcée (section 142 (7)), car les textes du gouvernement nécessitent l’accord des deux Chambres pour entrer en vigueur (affirmative procedure). Néanmoins, un projet de loi déposé le 22 septembre 2022 (Retained EU Law (Revocation and Reform) Bill, annexe 1, partie 1)[61] entend supprimer cette procédure spécifique ce qui signifie que la procédure réglementaire ordinaire (plus aisée) sera applicable pour modifier ou abroger le droit retenu en matière environnementale. La politique environnementale est donc amenée à varier très facilement en fonction des gouvernements, et encore davantage si le projet est adopté.
Cette mise à l’écart des exigences environnementales semble hautement probable surtout dans le contexte de la crise économique et énergétique de la fin 2022 (cost of living crisis), marquée par une chute historique de la livre sterling. Les idées écologistes séduisent peu dans un pays où le parti « vert » (Green Party of England and Wales) dispose d’un seul député à la Chambre des communes et de deux représentants à la Chambre des Lords. De même, le Labour, qui avait « verdi » son programme pour les élections de 2019[62], a perdu 60 sièges lors de ce scrutin focalisé sur la concrétisation du Brexit. La nouvelle Première ministre Liz Truss, quant à elle, est favorable à la fracturation hydraulique et opposée au développement des énergies renouvelables, et semble vouloir remettre en cause l’objectif de neutralité carbone en 2050[63]. La nomination de Jacob Rees-Mogg, eurosceptique historique et climatosceptique, en tant que ministre à l’énergie et à la stratégie industrielle, est également un mauvais signal[64]. Certes, le nouveau Roi Charles III a une image progressiste en matière environnementale, car il est de longue date un ardent défenseur de l’agriculture biologique[65], de l’industrie durable[66], des sustainable cities[67] et de la lutte contre le changement climatique[68]. Mais la publication annuelle de son bilan carbone depuis 2007[69] nous permet aussi de savoir qu’il est le membre de la famille royale dont l’empreinte carbone est la plus élevée[70]. En outre, ses velléités d’influencer la politique environnementale ont été tuées dans l’œuf par la Première ministre, car le Roi aurait été dissuadé d’assister à la COP 27[71] alors qu’Elizabeth II et lui-même (alors Prince de Galles) avaient prononcé un discours respectivement en vidéo et en personne lors de la COP 26. Il y a donc fort à parier que le « Green Brexit » ne sera qu’un vœu pieux.
[1] Loi d’introduction du droit communautaire en droit britannique.
[2] Lipton v BA City Flyer Ltd [2021] EWCA Civ 454.
[3] « 2 No general principle of EU law is part of domestic law on or after exit day if it was not recognised as a general principle of EU law by the European Court in a case decided before exit day (whether or not as an essential part of the decision in the case).
3 (1)There is no right of action in domestic law on or after exit day based on a failure to comply with any of the general principles of EU law.
(2)No court or tribunal or other public authority may, on or after exit day—
(a)disapply or quash any enactment or other rule of law, or
(b)quash any conduct or otherwise decide that it is unlawful,
because it is incompatible with any of the general principles of EU law ».
[4] https://public.tableau.com/app/profile/governmentreporting/viz/UKGovernment-RetainedEULawDashboard/Guidance
[5] https://bills.parliament.uk/bills/2593/stages
[6] J. Ringeisen-Biardeaud, « “Let’s take back control”: Brexit and the Debate on Sovereignty », Revue Française de Civilisation Britannique [Online], XXII-2, 2017 http://journals.openedition.org/rfcb/1319; DOI: https://doi.org/10.4000/rfcb.1319
[7] https://www.gov.uk/government/speeches/the-unfrozen-moment-delivering-a-green-brexit
[8] https://www.gov.uk/government/speeches/green-brexit-a-new-era-for-farming-fishing-and-the-environment
[9] https://www.gov.uk/government/publications/25-year-environment-plan
[10] Voir par exemple D. Courant, « Citizens’ Assemblies for Referendums and Constitutional Reforms : Is There an “Irish Model” for Deliberative Democracy ? », Front. Polit. Sci., 8 janvier 2021 https://doi.org/10.3389/fpos.2020.591983
[11] Énergie et industrie, Environnement, Logement, Sciences et technologies, Transports, Budget.
[12] Trois fois en « présentiel » et trois fois en visioconférence après le début de l’épidémie.
[13] The path to net zero.
[14] Hansard House of Commons, 26 novembre 2020, vol. 684 col. 1049.
[15] The Ten Point Plan for a Green Industrial Revolution, 18 novembre 2020.
[16] Scotland’s Climate Assembly, Interim report.
[17] https://www.iwa.wales/agenda/2020/07/why-we-need-a-welsh-citizens-assembly-on-the-climate-crisis/
[18] R. Liao, « Local citizens’ assemblies in the UK : an early report card », Constitution Unit, 8 janvier 2021 https://constitution-unit.com/2021/01/08/local-citizens-assemblies-in-the-uk-an-early-report-card/
[19] https://www.involve.org.uk/citizens-assembly-tracker
[20] How to run a citizens’ assembly. A handbook for local authorities based on the Innovation in Democracy Programme.
[21] https://climateemergencydeclaration.org/united-kingdom-oxford-city-council-unanimously-backs-climate-emergency-motion/
[22] Oxford Citizens Assembly on Climate Change report, novembre 2019.
[23] Camden citizens’ assembly on the climate crisis, recommandations for tackling the climate crisis in Camden, septembre 2019.
[24] Initial response to Report on Citizens’ Assembly on Climate Change, 19 décembre 2019.
[25] H. Pourtois, « Mini-publics et démocratie délibérative », Politique et Sociétés, 2013, 32(1), p. 21-41.
https://doi.org/10.7202/1018719ar
[26] Op. cit.
[27] Ce plan concernait essentiellement les économies d’énergie https://www.gov.uk/green-deal-energy-saving-measures
[28] https://www.london.gov.uk/what-we-do/environment/climate-change/zero-carbon-london/green-new-deal-fund
[29] https://www.gov.uk/government/news/uk-enshrines-new-target-in-law-to-slash-emissions-by-78-by-2035
[30] https://ec.europa.eu/clima/eu-action/european-green-deal/2030-climate-target-plan_fr
[31] Friends of the Earth Ltd & Ors, R (On the Application Of) v Secretary of State for Business, Energy and Industrial Strategy [2022] EWHC 1841 (Admin) (18 July 2022).
[32] https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2022/03/15/carbon-border-adjustment-mechanism-cbam-council-agrees-its-negotiating-mandate/
[33] https://www.euractiv.com/section/climate-environment/news/eu-could-use-carbon-border-tax-against-brexit-britain-warns-mep/
[34] Accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part (actualisé le 30 avril 2021).
[35] « Une Partie n’affaiblit ni ne réduit, d’une manière qui affecte les échanges commerciaux ou les investissements entre les Parties, ses niveaux de protection de l’environnement ou son niveau de protection du climat au-dessous des niveaux en vigueur à la fin de la période de transition, y compris en ne veillant pas à l’application effective de son droit de l’environnement ou de son niveau de protection du climat ».
[36] https://www.euractiv.fr/section/royaume-uni-en-europe/news/le-deversement-deaux-usees-par-le-royaume-uni-potentielle-violation-de-laccord-post-brexit/
[37] « Compte tenu du fait que l’Union et le Royaume-Uni partagent la même biosphère au regard de la pollution transfrontalière, chaque Partie s’engage à respecter les principes environnementaux reconnus au niveau international auxquels elle s’est engagée, tels que dans la déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, adoptée à Rio de Janeiro le 14 juin 1992 (ci-après dénommée “déclaration de Rio sur l’environnement et le développement de 1992”) et dans les accords multilatéraux en matière d’environnement, y compris dans le cadre de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, signée à New York le 9 mai 1992 (CCNUCC) et de la convention sur la diversité biologique, signée à Rio de Janeiro le 5 juin 1992 (ci-après dénommée “convention sur la diversité biologique”), en particulier:
- le principe selon lequel la protection de l’environnement devrait être intégrée dans l’élaboration des politiques, y compris au moyen d’analyses d’impact;
- le principe d’action préventive pour éviter des dommages environnementaux;
- la stratégie de précaution visée à l’article 356, paragraphe 2;
- le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement; et
- le principe du pollueur-payeur ».
[38] Il est notamment fait référence à la « stratégie de précaution » et non au principe de précaution.
[39] Article 396 : « Les Parties mettent tout en œuvre, au moyen de dialogues, de consultations, d’échanges d’informations et de coopération, pour résoudre tout désaccord concernant l’application du présent chapitre ».
[40] « 1. Les Parties reconnaissent le droit de chaque Partie de définir ses politiques et priorités futures en matière de protection du travail et de protection sociale, environnementale ou climatique, ou en ce qui concerne le contrôle des subventions, d’une manière compatible avec les engagements internationaux de chaque Partie. 2. Si des incidences importantes sur le commerce ou les investissements entre les Parties résultent de divergences importantes entre les Parties dans les domaines visés au paragraphe 1, chaque Partie peut prendre des mesures de rééquilibrage appropriées pour remédier à la situation ».
[41] https://www.theguardian.com/environment/2022/mar/01/bee-harming-pesticide-thiamethoxam-uk-emergency-exemption
[42] Règlement (CE) n°1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil.
[43] Directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives.
[44] Waste (England and Wales) Regulations 2011 (as amended).
[45] Waste (England and Wales) Regulations 2011 (as amended) et Waste (Wales) Measure 2010 (as amended).
[46] Waste (Scotland) Regulations 2012 (as amended).
[47] Waste Regulations (Northern Ireland) 2011 (as amended).
[48] https://www.gov.scot/publications/report-roundtable-environment-climate-change-environmental-governance-scotland-uks-withdrawal/
[49] https://www.endsreport.com/article/1672350/brexit-undermine-birds-habitats-directives
[50] Directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 modifiée par la directive 97/62/CEE concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.
[51] Directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages.
[52] Conservation (Natural Habitats, &c.) (EU Exit) (Scotland) (Amendment) Regulations 2019.
[53] Conservation (Natural Habitats, etc.) (Amendment) (Northern Ireland) (EU Exit) Regulations 2019.
[54] https://www.theguardian.com/environment/2022/jun/30/uk-government-scrap-european-law-protecting-special-habitats
[55] Arrêt de la Cour (grande chambre) du 25 juillet 2018, C-525-16, Confédération paysanne e.a. contre Premier ministre et Ministre de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt.
[56] « L’article 2, point 2, de la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 mars 2001, relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement et abrogeant la directive 90/220/CEE du Conseil, doit être interprété en ce sens que les organismes obtenus au moyen de techniques/méthodes de mutagenèse constituent des organismes génétiquement modifiés au sens de cette disposition ».
[57] https://www.gov.uk/government/consultations/genetic-technologies-regulation/outcome/genetic-technologies-regulation-government-response#next-steps
[58] https://www.theguardian.com/environment/2022/jul/18/brexit-trade-deals-deforestation-malaysia-palm-oil
[59] https://environment.ec.europa.eu/publications/proposal-regulation-deforestation-free-products_en
[60] Règlement délégué (UE) 2020/2174 de la Commission du 19 octobre 2020 modifiant les annexes I C, III, III A, IV, V, VII et VIII du règlement (CE) n° 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil concernant les transferts de déchets.
[61] Les progrès de la discussion parlementaire peuvent être suivis ici : https://bills.parliament.uk/bills/3340/publications
[62] https://labour.org.uk/manifesto-2019/a-green-industrial-revolution/
[63] https://theconversation.com/what-liz-trusss-government-means-for-climate-action-190280
https://www.bbc.com/news/science-environment-62822941
https://www.greenly.earth/blog-en/is-lizz-truss-bad-for-the-uk-s-environmental-policy
[64] https://www.newscientist.com/article/2336860-jacob-rees-mogg-climate-change-concern-over-new-energy-policy-chief/
[65] https://www.dailymail.co.uk/news/article-4629982/Prince-Charles-says-future-depend-organic-farming.html
[66] https://www.sustainable-markets.org/terra-carta/
[67] https://poundbury.co.uk/
[68] https://www.theguardian.com/environment/2021/jun/10/prince-charles-urges-businesses-to-help-lead-way-on-climate
[69] https://www.princeofwales.gov.uk/carbon-reports
[70] https://www.theecoexperts.co.uk/blog/royal-family-carbon-footprint
[71] https://www.bbc.com/news/uk-63105522
