Par Romain Gosse, Chercheur post-doctoral à l’Université Polytechnique Hauts-de-France*
Le secteur des transports occupe une place cruciale dans les stratégies de transition écologique en cours. Il est en effet à l’origine de plus du quart (25,8%) des émissions totales de gaz à effet de serre de l’Union européenne. Dans cette part, les émissions des transports aériens augmentent (14,4%) tandis que celles des transports maritimes et fluviaux semblent diminuer (13,5%), mais celles dues au transport routier – fret et personnes – se maintiennent à un niveau élevé et restent majoritaires (71%). Le transport ferroviaire demeure quant à lui le mode le moins émetteur (0,5%)[1].
De manière significative, le secteur des transports est le seul à ne pas avoir enregistré de diminution de ses émissions totales en Europe ces dernières décennies. Au contraire, celles-ci ont augmenté de 33% entre 1990 et 2019, malgré une baisse légère entre 2008 et 2013 suite à la crise financière. De même, la crise sanitaire liée à la pandémie a provoqué une baisse de 12,7% des émissions dues au transport pour l’année 2020, mais un fort rebond est attendu consécutivement à la reprise des activités. Selon l’Agence européenne pour l’environnement, cette incapacité constante à réduire les émissions relatives aux transports représente un « obstacle majeur à la réalisation des objectifs de l’Union européenne en matière de protection du climat »[2].
Au-delà de la question climatique, les transports ont un impact décisif pour la qualité de l’air par leur contribution à la pollution atmosphérique, principalement par dégagements de particules fines et de dioxyde d’azote[3]. Par ailleurs, ils sont en grande partie responsables de la pollution sonore qui affecte un européen sur cinq, exposé principalement aux nuisances du trafic routier[4]. Enfin, par leur emprise territoriale et les infrastructures dont ils dépendent, les transports alimentent la fragmentation des écosystèmes et des paysages, participant à l’érosion globale de la biodiversité.
Le constat est connu, il n’est certes pas encourageant et les politiques européennes tentent d’y remédier avec constance, sans toutefois obtenir les résultats escomptés. Ayant pour ambition d’accentuer les efforts en faveur du climat, le Green Deal vise la neutralité carbone à l’horizon 2050, avec l’objectif intermédiaire d’une réduction des émissions de gaz à effet de serre de 55% pour 2030 par rapport aux niveaux de 1990[5]. Pour les transports, ces objectifs se traduisent par une réduction des émissions du secteur de 90% d’ici 2050[6]. Si le pacte vert reste en lui-même assez synthétique sur la question, il renvoie à une stratégie dédiée : la « Stratégie de mobilité durable et intelligente – Mettre les transports européens sur la voie de l’avenir »[7], qui développe un plan d’action reposant sur dix « initiatives phares » et plus de quatre-vingts mesures. Certaines d’entre elles ont d’ailleurs fait l’objet de déclinaisons dans le paquet de propositions législatives « Ajustement à l’objectif 55 » présenté le 14 juillet 2021 par la Commission[8] et dans le paquet « Mobilité verte » présenté le 14 décembre 2021[9]. À ce titre, certains objectifs se précisent au gré des propositions : par exemple, est désormais attendue pour 2030 une réduction des émissions de 50% pour les véhicules utilitaires légers et de 55% pour les voitures neuves – puis de 100% pour 2035, soit une décarbonation complète[10].
Au regard de l’importance du secteur des transports dans la problématique climatique, mais aussi de son inertie patente, ces objectifs apparaissent aisément comme une gageure. La stratégie pour une mobilité durable et intelligente l’exprime sans détour : « La réussite du pacte vert pour l’Europe dépend de notre capacité à rendre durable le système de transport dans son ensemble »[11]. Cela nécessite donc une action des plus profondes sur un secteur des plus résistants. Il reste dès lors à savoir si la stratégie en la matière, élaborée dans le cadre du Green Deal, permet une véritable mutation de la mobilité européenne ; in fine, si elle se donne les moyens de cette ambition.
La réponse n’est pas simple, et on ne saurait affirmer par avance l’échec ou la réussite d’une stratégie qui reste à mettre en œuvre. Il est néanmoins possible de questionner l’apport du Green Deal en le situant plus largement dans l’évolution globale des politiques de mobilité durable menées depuis une trentaine d’années au niveau européen (I). Cette mise en perspective permet ainsi de caractériser l’approche qu’il véhicule et d’en discuter les éventuelles lacunes en dépit d’ambitions certaines (II).
1. La mobilité durable selon le Green Deal : rupture ou continuité ?
L’articulation entre les enjeux environnementaux et les transports s’est échafaudée à l’orée des années 1990 pour se développer continûment depuis. La synthèse de cette évolution (A) apparaît ainsi utile pour apprécier la position des nouvelles stratégies formulées à la suite du Green Deal. En ce sens, il faut le préciser d’emblée : l’approche de la mobilité durable du pacte vert se situe dans la continuité des stratégies précédentes, sans opérer de réelle rupture (B).
A. L’évolution des politiques européennes de mobilité durable
Il faut relever que l’expression « mobilité durable » a été, pour la première fois, proposée par la Commission elle-même, dans un livre vert ambitieux de 1992 consacré à l’impact environnemental des transports[12]. Ambitieux car il associait la mobilité durable à une réflexion globale[13], au-delà du transport appréhendé par ses différents modes, incluant les besoins de mobilité jusqu’à l’aménagement du territoire en résultant. Dans la lignée des travaux internationaux sur le développement durable[14], la mobilité durable traduit ainsi une conception plus transversale et intégrée des transports. Le problème de la réduction des besoins n’était d’ailleurs pas éludée : les effets environnementaux et sanitaires des transports semblaient mériter que l’on questionne l’augmentation sans contrôle du trafic et des circulations au sens large, de sorte que « la planification du développement urbain, industriel et commercial ainsi que régional devrait s’orienter vers une diminution des besoins de déplacement »[15], jusqu’à « encourager une politique fondée sur une faible demande de services de transport »[16]. Cependant cette approche n’a pas été reprise in extenso dans le livre blanc consécutif : si la maîtrise des effets multiples des transports est bien mise en exergue, la problématique apparaît réduite en ce qu’elle n’aborde plus la question des besoins et se recentre sur des mesures principalement techniques[17]. L’approche esquissée dans le livre vert n’a, par conséquent, pas perduré. Il faut également souligner qu’au même moment la priorité résidait dans le renforcement de l’intégration européenne – le traité de Maastricht est signé le 7 février 1992 – et l’ouverture plus large du marché, des frontières et, subséquemment, des circulations entre États. Le traité marque d’ailleurs l’établissement du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) visant à développer l’interconnexion au sein de l’espace européen.
Sans retracer le détail des politiques de transport formulées depuis 1992[18], différentes étapes de leur évolution ont été caractérisées par des spécialistes de la mobilité dans un article faisant le bilan des trente dernières années[19]. En effet, l’inertie du secteur des transports pousse désormais à des analyses rétrospectives permettant d’envisager les biais et faiblesses et, par contraste, d’entrevoir les leviers qui restent à activer pour y remédier.
Dès lors, le livre vert de 1992 fait office de point de départ mais rapidement l’orientation affichée évolue dans un double mouvement : d’une part, la réduction des mobilités n’est plus envisagée – les besoins de mobilité doivent être comblés sans être limités – ; d’autre part, les objectifs se multiplient, s’ouvrant à des considérations diverses, incluant les considérations environnementales, la sécurisation et la réduction de la mortalité, mais aussi la prise en compte des contextes économiques et des innovations technologiques. Ainsi, la première des quatre périodes qu’identifient les auteurs (1992-1993, axée sur les réflexions du Livre vert) évolue rapidement vers une seconde génération de politiques (1993-2000) où la priorité est de faire face à l’accroissement des circulations, aux problèmes concomitants de congestion, en se focalisant non pas sur la réduction des volumes globaux de transports mais sur l’efficacité des transports – appréhendée principalement à travers des ratios (consommations ou émissions par kilomètres)[20]. La période suivante (2000-2010) voit une accentuation de cette approche axée sur la lutte contre la congestion par le rééquilibrage modal (relance du train, maîtrise de la croissance de l’aérien, développement de l’intermodalité) et par l’efficacité et la sécurité des transports[21]. Néanmoins, l’objectif économique demeure prégnant et, dans le contexte de la stratégie de Lisbonne, le maintien de la compétitivité de l’espace européen reste prioritaire[22]. La mobilité durable doit dès lors se réaliser principalement à travers le découplage de la croissance des mobilités et des nuisances afférentes (pollutions, émissions de gaz à effet de serre, bruit)[23]. Si la quatrième génération (2010-2018) ne remet pas spécifiquement en cause les politiques précédentes, elle opère cependant une focalisation sur la baisse des émissions de gaz à effet de serre, en lien avec les débats internationaux à ce sujet mais aussi avec le souci européen d’atténuer la dépendance au pétrole et en accord avec la stratégie globale Europe 2020. En ce sens, dès 2011 l’objectif de réduction est porté à 60% pour 2050 par rapport à 1990, avec un objectif intermédiaire de 20% pour 2030 par rapport à 2008[24]. La mobilité durable devient ainsi encore un peu plus synonyme d’une mobilité décarbonée[25], reposant sur le renouvellement du parc de véhicules thermiques par des véhicules électriques, le développement des énergies renouvelables et des infrastructures associées, ainsi que – avec constance – le transfert vers des modes moins émetteurs (ferroviaire, fluvial et maritime à courte distance). Cette décennie marque également la montée en puissance des enjeux liés aux technologies numériques, censées optimiser les systèmes de transport par le développement d’outils de gestion, d’information et de surveillance (pour le fret comme les passagers, et pour l’ensemble des modes), développer le transport à la demande et fluidifier l’intermodalité (ouverture des données, billettique intégrée), développer des mobilités innovantes et « intelligentes » (véhicule connecté, autonome) ou encore renforcer l’intégration avec le système énergétique[26].
D’une manière générale, il faut relever que les objectifs se sont ouverts et diversifiés : compétitivité économique, interconnexion de l’espace européen, sécurité et réduction de la mortalité, accessibilité (sociale et territoriale), multimodalité, innovations technologiques et numériques, réduction concomitante des diverses nuisances et pollutions, a fortiori des émissions de gaz à effet de serre. Cet étoffement continu de la politique des transports rend difficile le maintien d’une cohérence et l’atteinte simultanée d’objectifs parfois contradictoires[27]. Plus particulièrement, l’interrogation naissante, en 1992, sur la réduction des mobilités a cédé la place à une autre approche : la croissance des transports semble inéluctable, et doit même être favorisée[28]. À ce titre, la recherche d’une mobilité durable a consisté jusqu’à maintenant à répondre sans distinction à l’ensemble des nouveaux besoins tout en espérant réduire les émissions par un découplage qui reste pour l’heure non avéré. La multiplicité des enjeux rappellent ainsi, avec constance, la place complexe des systèmes de transport qui, à la fois, structurent et sont structurés par les activités humaines et leur environnement.
Compte tenu de cette évolution – retracée ici à gros traits –, il faut désormais situer la stratégie de mobilité durable formulée dans le cadre du Green Deal vis-à-vis des politiques précédentes.
B. Le Green Deal, une approche ancrée dans la continuité
La stratégie de mobilité durable et intelligente communiquée fin 2020 commence par présenter la « vision » qu’elle porte, en affirmant de prime abord la centralité de la libre circulation des personnes et des marchandises en tant que liberté fondamentale de l’Union européenne[29]. Rappelant également l’importance des transports pour le dynamisme économique européen, elle indique au préalable que le secteur contribue à 5% du PIB européen ainsi qu’à l’emploi d’environ 10 millions d’européens[30]. La stratégie porte également la marque du contexte sanitaire puisque, en sus des enjeux économiques déjà connus, elle porte un intérêt particulier à « la préservation des chaînes d’approvisionnement »[31], mises à mal pendant la pandémie, et plaide pour un renforcement de la connexion et de la circulation au sein de l’espace européen. La mobilité doit ainsi être durable, intelligente, mais aussi résiliente.
Une vision idéale de la mobilité durable est ensuite présentée dans la stratégie :
En Europe, la mobilité devrait reposer sur un système de transport multimodal efficace et interconnecté, tant pour les passagers que pour le fret, renforcé par un réseau ferroviaire à grande vitesse abordable, par des infrastructures de recharge et de ravitaillement nombreuses pour les véhicules à zéro émission et une offre de carburants renouvelables et à faible teneur en carbone, ainsi que par une mobilité plus propre et plus active dans des villes plus vertes contribuant à la bonne santé et au bien-être de leurs citoyens.[32]
Cet horizon idéal esquisse des éléments déjà contenus dans les stratégies précédentes tels que la multimodalité, l’interconnexion et l’efficacité des transports, et l’objectif désormais prégnant d’une mobilité décarbonée. La mention de « villes plus vertes » fait référence à la synergie avec l’enjeu plus large de l’aménagement urbain, dont le cadre se voit reconduit et renouvelé[33] – la problématique de la mobilité au sein des territoires moins densément peuplés, ne pouvant bénéficier d’un développement similaire de transports collectifs, reste néanmoins dans le silence. La mise en exergue de la santé reflète également les orientations actuelles liant la mobilité durable aux problématiques sanitaires, les mobilités dites actives (marche, cycles, etc.) permettant de lutter contre la sédentarité[34]. Le rééquilibrage modal reste sans surprise l’un des objectifs principaux, reposant sur plusieurs chantiers existants. Dans cette optique, le redéploiement du secteur ferroviaire a bénéficié de l’année européenne du rail en 2021[35], qui a permis un nouvel élan via le « plan d’action pour promouvoir le transport ferroviaire », prévoyant l’amélioration du réseau, de son interconnexion, des performances par l’augmentation de la vitesse et de la disponibilité du matériel roulant, ou encore de ses modalités d’accès[36]. Aussi, c’est le cadre multimodal global du RTE-T (routier, ferroviaire, fluvial, ciel unique européen) qui doit être revu et modernisé afin de poursuivre l’interconnexion de l’espace européen, le cœur du réseau devant être achevé pour 2030[37]. Selon la stratégie, la réalisation de l’intermodalité permettrait d’optimiser la gestion du trafic, c’est-à-dire de le fluidifier et de le rendre plus accessible sans augmenter les émissions, voire en obtenant des gains environnementaux. L’ensemble de ces initiatives repose par ailleurs sur une numérisation et une automatisation accrues permises par les nouvelles technologies[38], qui constituent à cet effet un des volets importants de la stratégie européenne de mobilité – notamment sous l’impulsion de l’approche Mobility as a Service (MaaS)[39]. Ces perspectives s’inscrivent donc dans la continuité des politiques précédentes et, nonobstant les nouvelles initiatives qui les réactualisent voire les renforcent, l’approche de la mobilité durable ne subit pas de réorientation majeure.
Au surplus, en amont de cette présentation idéale, il est affirmé que « la croissance du secteur des transports doit être subordonnée à l’écologisation de la mobilité »[40]. Si cette formulation peut donner l’impression d’une conditionnalité environnementale du développement des transports, en réalité c’est bien l’approche de la mobilité durable par le découplage qu’elle réitère : il ne s’agit nullement de remettre en cause ou de limiter la croissance des transports[41], ni même de s’interroger sur les besoins divers de mobilité – comme cela pouvait être suggéré en 1992 – mais plutôt de faire en sorte que cette croissance soit décorrélée des émissions polluantes et de gaz à effet de serre. Il n’y a donc pas de rupture dans l’approche de la mobilité durable faisant suite au Green Deal.
Si ce choix se justifie par la cohérence inhérente à la continuité, il interroge davantage au regard des ambitions affichées. La Commission expose en effet que « nous devons déplacer le paradigme actuel du changement progressif vers une transformation fondamentale »[42]. Or, en s’interdisant de questionner plus profondément les multiples mobilités à l’œuvre au sein de l’espace européen et en reconduisant les approches habituelles, le doute existe que la « transformation » envisagée puisse aller au-delà d’une transition progressive – qui peine au demeurant à émerger. Dès lors, la crédibilité de la stratégie actuelle, au regard d’objectifs significativement rehaussés, est engagée.
2. La mobilité durable au milieu du gué
Le Green Deal ne semble donc pas dessiner une cinquième génération de politiques dédiées à la mobilité durable en rupture avec les précédentes. Toutefois, sa déclinaison porte des approfondissements conséquents de mesures déjà pratiquées, montrant une volonté d’encadrer davantage l’application et d’en maîtriser les éventuels effets collatéraux (A). Il n’en reste pas moins que le cadre dessiné pour la mobilité durable demeure incomplet, en partie suspendu aux limites institutionnelles et juridiques de l’action européenne (B).
A. Un approfondissement des mesures technologiques et économiques
Pour atteindre les objectifs qu’elle se fixe, la stratégie mise sur l’approfondissement ou l’élargissement – parfois drastique – de mesures déjà en vigueur ou expérimentées par ailleurs. Celles-ci reposent principalement sur une combinaison de mesures technologiques, tablant sur l’innovation, la numérisation et l’efficacité des véhicules et de leurs carburants, et de mesures économiques, dans une perspective d’intégrer davantage les coûts environnementaux des transports et d’orienter en conséquence les comportements des divers opérateurs.
Du côté technologique, la focalisation sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre mène à privilégier une électrification massive de la mobilité et la diversification des carburants afin de les détourner progressivement des sources fossiles.
Pour ce faire, est prévu un durcissement des normes d’émissions concernant le trafic routier[43] dont l’objectif est d’interdire la vente de véhicules thermiques dès 2035. Cette trajectoire plus vertueuse pèse aussi immanquablement sur les normes en matière d’émissions de polluants hors CO2 (particules, monoxyde de carbone, oxyde d’azote) – dites normes Euro 7 – qui doivent être renforcées et adoptées par la Commission au premier trimestre 2022 pour entrer en vigueur après 2025[44]. Si ces normes plus strictes sont censées favoriser l’avènement d’un parc de véhicules électriques, elles sont complétées par d’autres mesures techniques nécessaires à ce transfert. C’est le cas des initiatives concernant les batteries, point nodale de l’électromobilité, afin de stimuler la recherche[45] et d’assurer un cadre juridique harmonisé pour leur développement (capacité et performances, fabrication et fiabilité, ressources et recyclage)[46]. C’est aussi le cas des infrastructures de recharge dont l’objectif affiché est l’équipement d’un million de points de recharge en Europe pour 2025, et trois millions pour 2030[47]. La proposition de règlement à ce sujet vise ainsi à cadrer davantage le déploiement des infrastructures de recharges (puissance, maillage du réseau, accessibilité, informations, etc.) et fixe certains objectifs contraignants, comme l’installation de points de recharge tous les 60 kilomètres sur le réseau transeuropéen de transport (RTE-T) pour les véhicules utilitaires légers et lourds, d’ici 2025[48].
D’autres mesures sont aussi destinées à favoriser des carburants plus « propres », ou « durables », c’est-à-dire des carburants dits « alternatifs »[49]. Cela s’illustre notamment dans la promotion de l’hydrogène, faisant l’objet de plusieurs initiatives de recherches et de développement[50]. En la matière, la proposition de règlement prévoit l’installation de points de ravitaillement tous les 150 kilomètres sur le réseau transeuropéen de transport et dans chaque nœud urbain, d’ici 2030[51]. Mais le transport routier n’est pas le seul concerné par le développement des carburants alternatifs et des initiatives concernant les secteurs de l’aviation (ReFuel UE) et du transport maritime (Fuel UE) ont également été présentées dans le paquet « Ajustement à l’objectif 55 »[52], dans l’objectif de développer des navires et des aéronefs « zéro émission » à l’horizon 2050.
Cependant, la Commission le reconnaît : l’Union européenne « ne peut pas s’appuyer exclusivement sur des solutions technologiques »[53]. Dès lors, pour compléter ce volet technique, elle prévoit de nouvelles mesures économiques destinées à peser sur le marché, à réorienter la production et la consommation vers des modes moins carbonés et ainsi stimuler l’émergence de filières industrielles ad hoc. L’objectif général est de mieux appliquer le principe du pollueur-payeur – et son corollaire en matière de transports, l’utilisateur-payeur – pour atteindre une internalisation complète des coûts environnementaux du transport « au plus tard en 2050 »[54].
Parmi ces mesures économiques, celles relatives à l’extension du marché du carbone sont les plus significatives. Est en effet prévue l’extension à partir de 2023 du système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre de l’Union européenne (SEQE-UE) au secteur du transport maritime, afin de couvrir la totalité des émissions à partir de 2026[55]. Pour le secteur aérien, les quotas gratuits dont bénéficient actuellement les vols au sein de l’espace économique devraient être supprimés progressivement d’ici 2027[56] et les vols au-delà des frontières de l’Union devraient être couverts par le régime de compensation et de réduction de carbone pour l’aviation internationale (CORSIA) impulsé par l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI)[57]. De manière encore plus ambitieuse, la mise en place d’un marché d’échange de quotas spécifique au secteur du transport routier est également proposée à partir de 2026[58]. Compte tenu de la complexité et de la sensibilité de l’enjeu, ce système distinct ne s’appliquerait pas directement aux utilisateurs ou aux producteurs de véhicules, mais en amont de la chaîne d’approvisionnement, c’est-à-dire aux fournisseurs de carburants. Cette proposition n’est pas sans inquiéter les opérateurs économiques ainsi que les États membres quant à l’effet potentiel d’un renchérissement du coût des carburants répercuté sur le consommateur final – moteur possible de contestations sociales. Pour parer à ces inquiétudes, la Commission joint à sa proposition la création d’un Fonds social pour le climat censé accompagner les ménages les plus vulnérables dans cette transition de la mobilité, jusqu’en 2032[59]. Cela est topique de la volonté de l’Union de mieux maîtriser l’impact de ses politiques et d’améliorer l’adhésion des acteurs économiques et des populations ; il n’est cependant pas certain à ce stade des négociations que l’extension du marché d’échange de quotas accompagnée dudit fonds recueille un soutien suffisant des États membres.
Outre les systèmes de marché, il est prévu de revoir le système de taxation des produits énergétiques pour l’indexer sur leur contribution en termes de carbone, supprimant mécaniquement certains avantages et exonérations dont bénéficient encore les énergies fossiles[60]. Dans le même sens, et quoique engagée avant même l’adoption du Green Deal, la réforme de l’Eurovignette adoptée récemment[61] entre en droite ligne de ces mesures jouant sur un signal-prix plus adapté pour favoriser les mobilités vertueuses au regard du climat.
L’innovation technologique, d’une part, et l’incitation économique, d’autre part, restent donc les deux leviers principaux pour opérer une mutation de la mobilité en Europe. Il faut saluer les objectifs rehaussés ainsi que la volonté de dessiner un cadre plus précis et contraignant pour le modèle de mobilité esquissé – le recours massif aux règlements en est un signe juridique patent. Mais cette conception de la mobilité durable continue de faire face à des limites et lacunes, dont certaines semblent indépassables dans le cadre européen.
B. Les lacunes persistantes du cadre européen
Les lignes tracées par le Green Deal sont ambitieuses mais elles restent centrées sur un optimisme technologique censé maintenir le volume global du trafic, voire soutenir son augmentation, et sur des instruments économiques censés orienter de manière vertueuse les stratégies des opérateurs sur le marché. Or certains points de vigilance peuvent apparaître comme autant de limites à ce modèle.
D’abord, il s’agit pour une partie de ces mesures de propositions de prospective : comme l’illustrent les multiples programmes de recherche et partenariats, les technologies relatives aux carburants alternatifs ou aux batteries restent pour l’heure en développement, sans que leur réalisation et, surtout, leur diffusion à large échelle dans l’espace européen ne fasse l’objet de certitudes. Ensuite, l’accent mis sur l’aspect technologique de la mobilité fait craindre des effets rebonds potentiellement négatifs pour l’environnement, compte tenu de certains besoins spécifiques : réseaux numériques pour soutenir l’essor des véhicules connectés, autonomes et la circulation des données afférentes ; réseaux énergétiques capables de soutenir l’électrification massive des véhicules[62] ; ou encore, métaux rares indispensables aux batteries tout autant qu’à l’ensemble des nouvelles technologies numériques – sujet stratégique pour l’Union européenne, dépendante d’États tiers en la matière et fort d’implications géopolitiques[63]. Également, la focalisation sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre laisse d’autres sujets en suspens. La pollution plastique et particulaire, provoquée principalement par les frictions des pneumatiques et des dispositifs de freinage, est certes abordée rapidement[64] mais aucun lien n’est expressément fait entre ces infrastructures nécessaires à une nouvelle mobilité et la question de la biodiversité, au risque d’appréhender un enjeu environnemental au détriment d’un autre. Enfin, il ne faut pas sous-estimer les problématiques d’accessibilité inhérentes aux technologies des nouvelles mobilités : si les impacts sociaux sont mieux pris en compte dans les politiques européennes – le Fonds social pour le climat en est un exemple –, il ne faut négliger ni les inégalités territoriales, ni les obstacles dits cognitifs qui peuvent rendre l’usage de certaines technologies difficile pour certaines parties de la population[65].
Au regard de ces multiples contraintes, le cadre de la mobilité durable pourrait apparaître trop ambitieux : des objectifs élevés à réaliser dans de courts délais, nécessitant une large gamme d’innovations et de financements idoines. À ce titre, le soutien des États membres n’est pas acquis, surtout si ce cadre ainsi resserré augmente d’autant le risque de recours en manquement. Les négociations pesant sur le processus risquent par conséquent, et paradoxalement, de mener à des compromis susceptibles d’atténuer l’ambition de la stratégie.
Au-delà de ces incertitudes sur les possibilités d’atteinte des objectifs, l’approche de la mobilité durable esquissée dans le cadre du Green Deal reste, d’un point de vue plus fondamental, incomplète. Dans une autre étude récente, des spécialistes de la mobilité caractérisent les types de « narratifs » concourant à la formulation des politiques de mobilité durable – approche réflexive utile pour apprécier d’une autre manière l’apport du Green Deal à la mobilité[66]. Croisant l’analyse des politiques publiques et la recension de la littérature scientifique en la matière, ils identifient dès lors trois « grands narratifs » : l’« électromobilité », le « transport collectif 2.0 » et les « sociétés basse-mobilité ».
Le premier récit est bien identifié en Europe, se développant depuis plusieurs années à la faveur de l’attention portée aux mobilités décarbonées. Il s’exprime principalement à travers la combinaison de mesures technologiques et économiques détaillées auparavant et, à ce titre, ce narratif s’illustre le mieux au niveau européen dans le paquet « Ajustement à l’objectif 55 » présenté en juillet 2021. Les limites de cette approche sont relevées par les auteurs (défi technologique, problématique des ressources stratégiques et des pollutions résiduelles) mais ceux-ci constatent qu’il s’agit du narratif le plus adopté car « il ne questionne pas la manière dont nous nous déplaçons ou ne nous demande pas de nous déplacer moins »[67]. Le deuxième narratif repose sur une acception large du « transport collectif », comprenant les transports publics traditionnels (trains, métros, bus, etc.) mais visant également les nouvelles formes de mobilités partagés, dissociant la propriété d’un véhicule de son usage : covoiturage, autopartage, free-floating, transports à la demande, véhicules autonomes, etc. Cette mutualisation repose sur l’essor des technologies numériques, notamment à travers l’approche Mobility as a Service (MaaS), et s’avère là encore soutenue par des incitations économiques. Au niveau européen, elle se retrouve en partie dans le paquet « Mobilité verte » présenté en décembre 2021, mettant l’accent sur le report modal vers le rail et le développement des transports collectifs urbains, leur modernisation et l’amélioration conséquente de l’intermodalité.
Le troisième narratif – les « sociétés basse-mobilité » – reste quant à lui encore trop embryonnaire dans la plupart des politiques consacrées à la mobilité durable. En effet, « alors que l’électromobilité, la mobilité partagée, et les véhicules autonomes mettent en question la manière dont nous nous déplaçons, les sociétés basse-mobilité mettent en question notre mode de vie »[68], car il s’agit ici d’interroger les besoins de mobilité dans le but de réduire la fréquence et les distances de déplacements, voire d’imaginer des villes sans voitures au-delà des seuls centres urbains. Si la réduction de la consommation énergétique est un enjeu envisagé globalement par diverses initiatives européennes[69], et si les stratégies dédiées aux villes invitent à faire de leur aménagement un levier pour une mobilité plus durable[70], la question de la réduction de la mobilité reste, comme attesté plus haut, un impensé des politiques européennes – si ce n’est le Livre vert de 1992. Dès lors, le cadre européen dessiné pour la mobilité durable s’avère incomplet : mettant l’accent sur des mesures techniques et économiques, il véhicule une approche croisant les scénarios de l’électromobilité et des transports collectifs modernes, mais ne s’aventure que trop superficiellement dans le scénario d’une société à basse-mobilité. Or, selon les spécialistes, ce n’est que par une synergie entre ces trois narratifs, de manière simultanée, qu’une mobilité durable aura le plus de chance d’advenir[71].
Néanmoins, pour tirer partie de ce constat avec nuance, il faut l’apprécier en relation avec la structure particulière qu’est l’Union européenne. En effet, l’incomplétude de la méthode européenne dans son approche des mobilités durables peut partiellement s’expliquer par son fonctionnement même, voire par son essence.
À ce titre, il faut rappeler que l’action européenne en matière de transports porte la plupart du temps sur des domaines de compétences partagées, alors qu’une réflexion transversale sur la mobilité durable englobe des domaines qui restent éloignés de l’influence des politiques européennes, tels l’aménagement ou l’urbanisme. De plus, le narratif des « sociétés basse-mobilité » repose sur une démocratisation des politiques de transport – domaine traditionnellement réservé à l’expertise technique – et une participation accrue des citoyens[72]. Or l’aspect fédéraliste de la structure européenne, reposant sur la médiation des États membres et éloignant par conséquent les institutions européennes des peuples nationaux, rend cette exigence difficile à satisfaire, au-delà même du débat sur un manque démocratique de l’Union. Enfin, de manière plus fondamentale, une contradiction originelle existe entre le projet européen et l’approche d’une mobilité durable à basse intensité : celui-ci fait des transports, et de l’interconnexion en général, la manifestation physique et matérielle des libertés de circulation constituant le cœur existentiel du marché commun. En ce domaine, si une conciliation est possible entre certaines préoccupations d’intérêt général et ces libertés fondamentales[73], une amplification continue des objectifs environnementaux nécessiterait sans doute à terme de revoir les équilibres construits jusqu’à présent – voire d’envisager une autre définition de la liberté.
Les contraintes du cadre institutionnel et juridique, limitant l’action même de l’Union, contribuent donc à expliquer cette approche incomplète de la mobilité durable. Prenant dès lors le constat des lacunes à rebours, il serait au contraire possible de considérer, au regard du panel d’initiatives présentées, que l’Union fait le maximum en la matière, bornée qu’elle est dans l’exercice de ses compétences.
Conclusion en forme d’ouverture : les adaptations à venir du cadre national
La stratégie européenne présente certes des lacunes, sur lesquelles elle n’a d’ailleurs pas tout à fait prise. Elle n’en fait pas moins apparaître, par contraste, la stratégie interne quelque peu dépassée.
Le cadre juridique national du développement des mobilités durables a en effet fait l’objet de réformes ces dernières années[74] jusqu’à la loi d’orientation des mobilités de 2019[75], ainsi que la loi climat et résilience qui accentue ce cadre à la marge[76]. Un cadre juridique renouvelé donc, qui semble à bien des égards aligné avec l’approche esquissée dans le cadre du Green Deal : mise en avant de la mobilité propre principalement par l’électromobilité, report modal, développement de services de mobilité personnalisée ou partagée, prégnance subséquente des nouvelles technologies numériques, etc. Pourtant, les objectifs fixés par la législation interne semblent déjà anachroniques. En effet, les réductions supplémentaires d’émissions de gaz à effet de serre résultant de la loi européenne pour le climat vont obliger les États à s’adapter : la France prévoyait une réduction globale de 40% pour 2030, alors que le nouvel effort européen porte cet objectif 47,5%[77]. Plus particulièrement, à titre d’exemple, la loi d’orientation des mobilités a prévu l’interdiction des véhicules à moteur thermique pour 2040, avant que la Commission n’avance cette date de cinq années dans sa proposition de règlement. En outre, si l’incapacité chronique de la France à atteindre ses objectifs – tant sur le front du changement climatique que sur le front de la pollution de l’air, jusqu’à engager sa responsabilité – est prise en compte, on mesure davantage les difficultés de concrétisation future de politiques publiques à l’ambition rehaussée.
À travers le cas français transparaît la problématique de l’application d’un droit dérivé toujours plus contraignant. Le cadre européen suppose ainsi une évolution concomitante des cadres nationaux sans laquelle il reste incomplet. La stratégie européenne de mobilité durable, telle que déclinée à la suite du Green Deal, nécessite donc, pour espérer atteindre ses ambitions, le plein soutien des États membres. Or, celui-ci n’a aujourd’hui rien d’évident, surtout dans un contexte de tension politique et juridique au sein et au bord de l’espace européen.
* Cette recherche a bénéficié du soutien financier du projet ELSAT2020 (Éco-mobilité, Logistique, Sécurité et Adaptabilité dans les Transports à l’Horizon 2020).
[1] Données chiffrées issues de l’Agence européenne pour l’environnement (AEE) pour 2019.
[2] https://www.eea.europa.eu/fr/themes/transport/intro
[3] AEE, Health impacts of air pollution in Europe – 2020, n°19-2021.
[4] AEE, Environmental noise in Europe – 2020, n°22-2019.
[5] Ces objectifs sont désormais traduits en droit dérivé, respectivement aux articles 1 et 4 du règlement (UE) 2021/1119 du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant les règlements (CE) 401/2009 et (UE) 2018/1999 (« loi européenne sur le climat »), JOUE L243, 9 juil. 2021.
[6] Commission européenne, Le pacte vert pour l’Europe, 11 déc. 2019, COM(2019) 640 final, p. 12.
[7] Commission européenne, 9 déc. 2020, COM(2020) 789 final.
[8] Commission européenne, « Ajustement à l’objectif 55 » : atteindre l’objectif climatique de l’UE à l’horizon 2030 sur la voie de la neutralité climatique, 14 juil. 2021, COM(2021) 550 final.
[9] Commission européenne, « New transport proposals target greater efficiency and more sustainable travel », 14 déc. 2021, [en ligne] URL : https://transport.ec.europa.eu/news/efficient-and-green-mobility-2021-12-14_en.
[10] Selon l’article 1§1 de la proposition de règlement modifiant le règlement (UE) 2019/631 du 17 avril 2019 établissant des normes de performances en matière d’émissions de CO2 pour les voitures particulières neuves et pour les véhicules utilitaires légers neufs.
[11] COM(2020) 789 final, préc., p. 1.
[12] Commission européenne, Livre vert relative à l’impact des transports sur l’environnement : une stratégie communautaire pour un développement des transports respectueux de l’environnement, 20 févr. 1992, COM(92) 46 final.
[13] « Une approche globale devrait assurer que la stratégie agisse sur l’ensemble des aspects de l’impact des transports : une diminution de la pollution opérationnelle, un ralentissement de la demande non indispensable de transport, une diminution du trafic, le désengorgement des axes les plus encombrés, une utilisation efficace des capacités de transport et d’infrastructure existantes, une plus grande sécurité du transport des marchandises dangereuses, ainsi qu’un allègement de la pression exercée sur la capacité des infrastructures des secteurs les plus encombrés », ibid., p. 42, n°104.
[14] En juin 1992 se tenait la Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement de Rio confirmant le cadre politique international axé sur le développement durable, concept porté par le rapport Brundtland, Notre avenir à tous, réalisé cinq ans plus tôt sous l’égide des Nations unies. Le Livre vert s’inscrit explicitement dans cette perspective en reprenant la définition consacrée : « Une stratégie basée sur une approche globale aurait pour but de promouvoir “la mobilité durable” (“sustainable mobility“) en intégrant les transports dans un contexte général de développement soutenable qui vise à couvrir “les besoins du temps présent sans compromettre la possibilité des générations futures de couvrir leurs propres besoins” », ibid, pp. 42-43, n°105.
[15] Ibid., p. 50, n°119, ajoutant : « Par ailleurs, la planification des infrastructures devrait faire l’objet de restrictions en ce qui concerne l’intrusion dans le cadre de vie ainsi que de procédures strictes d’évaluations de l’impact sur l’environnement tant au stade stratégique qu’à celui de projet, y compris l’évaluation d’options alternatives ».
[16] Ibid., p. 1.
[17] Commission européenne, Le développement futur de la politique commune des transports – Construction d’un cadre communautaire garant d’une mobilité durable, 2 déc. 1992, COM(92) 494 final. Ce Livre blanc permet d’apprécier les débats suscités par le Livre vert : « En général, les parties concernées ne contestent pas l’évaluation générale de l’impact du transport sur l’environnement ainsi que l’approche “globale” exprimée dans le livre vert. L’industrie du transport dans son ensemble souligne toutefois le rôle-clef que joue le transport, aussi bien pour la croissance économique que pour la cohésion sociale au sein de la Communauté. En outre, les mesures qui permettraient de mieux concilier environnement et transport et de satisfaire simultanément d’autres objectifs politiques importants ne font pas l’unanimité. Toutes les parties concernées considèrent que la réduction de la pollution opérationnelle est primordiale et attirent tout particulièrement l’attention sur la nécessité de promouvoir la recherche dans le domaine des nouvelles technologies », p. 62, spéc. n°157 et n°158.
[18] Parmi les principales orientations de la politique des transports formulées par la Commission : La politique européenne des transports à l’horizon 2010 : l’heure des choix, Livre blanc, 12 sept. 2001, COM(2001) 370 final ; Pour une Europe en mouvement – Mobilité durable pour notre continent : examen à mi-parcours du livre blanc sur les transports publié en 2001 par la Commission européenne, 22 juin 2006, COM(2006) 314 ; Un avenir durable pour les transports : vers un système intégré, convivial et fondé sur la technologie, 17 juin 2009, COM(2009) 279 final ; Feuille de route pour un espace européen unique des transports – Vers un système de transport compétitif et économe en ressources, 28 mars 2011, COM(2011) 144 final ; Une stratégie européenne pour une mobilité à faible taux d’émissions, 20 juil. 2016, COM(2016) 501 final ; jusqu’à la stratégie actuelle dans la lignée du pacte vert.
[19] E. Holden, G. Gilpin, D. Banister, « Sustainable Mobility at Thirty », Sustainability, 2019, vol. 11, n°7, p. 1965. Les auteurs se livrent à un passage en revue synthétique des politiques européennes depuis 1992 ainsi qu’une sélection d’articles et d’ouvrages relatifs à la mobilité durable. Il en résulte un recul réflexif propre à caractériser l’évolution de l’appréhension de la mobilité durable, selon différentes variables : approches politiques (principalement celles de l’Union européenne), impacts des transports, catégories de déplacement prises en compte, disciplines scientifiques impliquées, méthodologies et problématiques.
[20] Ibid.
[21] « Le Conseil européen de Göteborg a placé le rééquilibrage entre modes de transport au cœur de la stratégie de développement durable. Il est clair que cet objectif ambitieux ne pourra pas être pleinement réalisé dans les dix prochaines années. Les mesures présentées dans le Livre Blanc constituent toutefois une première étape essentielle vers un système de transport durable que l’on peut espérer atteindre d’ici 30 ans », La politique européenne des transports à l’horizon 2010 : l’heure des choix, préc., p. 10.
[22] « Dans ce contexte, les efforts déjà entrepris, en particulier dans le domaine routier, pour la préservation de la qualité de l’air et la lutte contre le bruit doivent être poursuivis afin de répondre aux impératifs environnementaux et aux préoccupations des citoyens, sans remettre en cause la compétitivité du système de transport et de l’économie », ibid., pp. 10-11. L’enjeu économique est d’ailleurs resté prégnant jusqu’à la fin de la décennie, marquée par la crise financière globale.
[23] Cela est significatif dans le Livre blanc de 2001 : « L’élargissement va avoir un impact non négligeable sur la demande de mobilité. Il implique plus d’efforts pour réaliser le découplage progressif entre croissance des transports et croissance économique et un rééquilibrage modal souhaités par le Conseil européen de Göteborg. […] Grâce à la mise en œuvre des 60 mesures du Livre Blanc, c’est en fait à un découplage significatif entre la croissance de la mobilité et celle de l’économie, auquel on assisterait avant 2010, sans toutefois qu’il soit nécessaire de restreindre la mobilité des personnes et des biens », ibid., pp. 11-12. Cette approche est réitérée au cours de la décennie, par exemple : « La “mobilité durable”, c’est-à-dire une mobilité dissociée de ses effets néfastes, se trouve au cœur de la politique des transports de l’UE depuis plusieurs années », Commission européenne, Écologisation des transports, COM(2008) 433 final, 8 juil. 2008, p. 2.
[24] Commission européenne, Feuille de route pour un espace européen unique des transports – Vers un système de transport compétitif et économe en ressources, 28 mars 2011, COM(2011) 144 final, pp. 3-4.
[25] Commission européenne, Une stratégie pour une mobilité à faible taux d’émissions, 20 juil. 2016, COM(2016) 501 final/2.
[26] COM(2011) 144 final, Feuille de route pour un espace européen unique des transports, ibid., p. 14 et s.
[27] E. Holden, G. Gilpin, D. Banister, « Sustainable Mobility at Thirty », art. préc. Les auteurs indiquent ainsi que les objectifs ont tendance à s’ajouter les uns aux autres, incluant de plus en plus d’acteurs et de parties prenantes, faisant de la mobilité durable un champ de grande interdisciplinarité. Cette ouverture et cette complexité, combinées à l’augmentation constante du trafic et de la demande de transports, ont eu pour effet de limiter la mise en œuvre opérationnelle et les effets potentiels de la mobilité durable.
[28] Le Livre blanc de 2011 l’affirme in extenso dans un paragraphe composé d’une seule phrase : « Freiner la mobilité n’est pas une option », COM(2011) 144 final, préc., p. 6.
[29] Commission européenne, Stratégie de mobilité durable et intelligente – Mettre les transports européens sur la voie de l’avenir, 9 déc. 2020, COM(2020) 789 final, p. 1.
[30] Loc. cit.
[31] Ibid., pp. 1-2.
[32] Ibid., p. 2.
[33] Commission européenne, Le nouveau cadre de l’UE pour la mobilité urbaine, 14 déc. 2021, COM(2021) 811 final. Ce nouveau cadre devant généraliser les plans de mobilité urbaine durable (PMUD) et mieux les articuler avec les enjeux du réseau transeuropéen de transport, en y intégrant davantage les enjeux de la logistique (plan de logistique urbaine durable) et en soutenant le développement des transports en commun. En lien avec la mobilité, un des objectifs est « qu’au moins cent villes européennes soient neutres pour le climat d’ici à 2030 », p. 18.
[34] Le nouveau cadre de la mobilité urbaine porte une « attention renouvelée à la marche, au vélo et à la micromobilité », en intégrant davantage ces modes au sein des PMUD, ibid., p. 10 et s.
[35] Décision (UE) 2020/2228 du 23 décembre 2020 relative à une Année européenne du rail (2021).
[36] Commission européenne, Plan d’action pour promouvoir le transport ferroviaire de voyageurs longue distance et transfrontière, 14 déc. 2021, COM(2021) 810 final.
[37] Proposition de règlement sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport, modifiant le règlement (EU) 2021/1153 et le règlement (EU) 913/2010 et abrogeant le règlement (EU) 1315/2013, 14 déc. 2021, COM(2021) 812 final.
[38] Proposition de directive modifiant la directive 2010/40/UE concernant le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents dans le domaine du transport routier et d’interface avec d’autres modes de transport, 14 déc. 2021, COM(2021) 813 final.
[39] La stratégie de la Commission y fait directement référence, v. Commission européenne, Stratégie de mobilité durable et intelligente, préc., p. 10. Sur l’approche MaaS, L. De Fontenelle, S. Martin, « Le MaaS : premiers développements, premières questions », Énergie-Environnement-Infrastructures, févr. 2021, p. 34. Plus largement sur cette approche, D. Hensher et al., Understanding Mobility as a Service (MaaS) : Past, Present and Future, Amsterdam, Elsevier, 2020.
[40] Commission européenne, Stratégie de mobilité durable et intelligente, loc. cit.
[41] D’autant que les effets de la pandémie ont, de manière contrainte, joué sur la perception négative de toute limitation des mobilités, a fortiori d’un point de vue économique. Il en est globalement autrement d’un point de vue environnemental, compte tenu de la baisse des émissions déjà évoquées. D’un point de vue sanitaire, cette limitation contrainte apparaît, par intuition, plus contrastée : si elle a pu engendrer des réductions d’exposition à des pollutions et nuisances (bruit), elle a pu aussi vraisemblablement mener à des impacts physiques et psychologiques consécutifs à l’immobilité et l’isolement. C’est pourquoi une réflexion sur les besoins de mobilité, leur diversité, leurs ressorts et leurs effets, dans toute sa complexité, reste à mener de manière plus profonde.
[42] Ibid.
[43] V. la proposition de règlement modifiant le règlement (UE) 2019/631 du 17 avril 2019 établissant des normes de performances en matière d’émissions de CO2 pour les voitures particulières neuves et pour les véhicules utilitaires légers neufs conformément à l’ambition accrue de l’Union en matière de climat, présentée dans le paquet « Ajustement pour l’objectif 55 », 14 juil. 2021, COM(2021) 556 final.
[44] Les normes Euro 6 et VI sont actuellement en vigueur en application des règlements n°715/2007 du 20 juin 2007 relatif à la réception des véhicules à moteur au regard des émissions des véhicules particuliers et utilitaires légers (Euro 5 et 6) et n°595/2009 du 18 juin 2009 relatif à la réception des véhicules à moteur et des moteurs au regard des émissions des véhicules utilitaires lourds (Euro VI). La nouvelle norme Euro 7 devrait prendre en compte davantage de polluants : particules ultrafines, protoxyde d’azote, méthane, ammoniac. Cette révision des normes Euro se fait aussi en lien avec la stratégie « Zéro pollution » pour 2050, v. Commission européenne, Cap sur une planète en bonne santé pour tous. Plan d’action de l’UE : « Vers une pollution zéro dans l’air, l’eau et les sols », 12 mai 2021, COM(2021) 400 final, spéc. p. 6.
[45] Notamment dans le cadre de financements de projets de recherche et d’innovation par l’intermédiaire du programme Horizon Europe (Batt4EU). Dès 2017, une « alliance européenne pour les batteries » est créée, réunissant différents acteurs publics et privés, de la recherche, de l’industrie et de la commercialisation, avec le but de structurer une filière européenne innovante et compétitive autour des batteries électriques. En ce sens également, en 2018 a été présenté par la Commission un « Plan d’action stratégique en faveur des batteries », annexé à la stratégie de mobilité durable, L’Europe en mouvement. Une mobilité durable pour l’Europe : sûre, connectée et propre, Annexe 2, 17 mai 2018, COM(2018) 293 final.
[46] Proposition de règlement relatif aux batteries et aux déchets de batteries, abrogeant la directive 2006/66/CE et modifiant le règlement (UE) 2019/1020, 10 déc. 2020, COM(2020) 798 final.
[47] Commission européenne, Stratégie de mobilité durable et intelligente, préc., p. 6.
[48] Articles 3 et 4 de la proposition de règlement sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs et abrogeant la directive 2014/94/UE, 14 juil. 2021, COM(2021) 559 final.
[49] « Les carburants ou sources qui servent, au moins partiellement, de substitut aux carburants fossiles dans l’approvisionnement énergétique des transports et peuvent contribuer à la décarbonation de ces derniers et à améliorer la performance environnementale du secteur des transports », art. 2 §3, de la proposition de règlement sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs, préc.
[50] À l’instar des batteries, un partenariat européen pour l’hydrogène propre a été mis en place dans le cadre des financements liés à « Horizon Europe » ; v. également Commission européenne, Une stratégie de l’hydrogène pour une Europe climatiquement neutre, 8 juil. 2020, COM(2020) 301 final.
[51] Art. 6 de la proposition de règlement sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs, préc.
[52] Proposition de règlement relatif à l’instauration d’une égalité des conditions de concurrence pour un secteur du transport aérien durable, 14 juil. 2021, COM(2021) 561 final ; proposition de règlement relatif à l’utilisation de carburants renouvelables et bas carbone dans le transport maritime et modifiant la directive 2009/16/CE, 14 juil. 2021, COM(2021) 562 final.
[53] Commission européenne, Stratégie de mobilité durable et intelligente, préc., p. 8. Déjà en 1992 : « La Commission est consciente que le progrès technologique et les mesures techniques en soi ne suffisent pas à assurer une protection adéquate de l’environnement », Livre vert relative à l’impact des transports sur l’environnement, préc., p. 43, n°106.
[54] Ibid., pp. 13-16.
[55] Proposition de directive modifiant la directive 2003/87/CE établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Union, la décision (UE) 2015/1814 concernant la création et le fonctionnement d’une réserve de stabilité du marché pour le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre de l’Union et le règlement (UE) 2015/757, 14 juil. 2021, COM(2021) 551 final.
[56] Proposition de directive modifiant la directive 2003/87/CE en ce qui concerne la contribution de l’aviation civile à l’objectif de réduction des émissions à l’échelle de l’ensemble de l’économie de l’Union et mettant en œuvre de manière appropriée un mécanisme de marché mondial, 14 juil. 2021, COM(2021) 552 final.
[57] Proposition de décision modifiant la directive 2003/87/CE en ce qui concerne la notification de la compensation dans le cadre d’un mécanisme de marché mondial pour les exploitants d’aéronefs établis dans l’Union, 14 juil. 2021, COM(2021) 567 final.
[58] Proposition de directive préc., 14 juil. 2021, COM(2021) 551 final.
[59] Proposition de règlement établissant un Fonds social pour le climat, 14 juil. 2021, COM(2021) 568 final. Il serait abondé à 72,2 milliards d’euros pour la période 2025-2032 (dont 23,7 milliards pour la première période de mise en œuvre, 2025-2027) – nécessitant une modification du règlement relatif au cadre financier pluriannuel (CFP) de la période déjà engagée 2021-2027.
[60] Proposition de directive du Conseil restructurant le cadre de l’Union de taxation des produits énergétiques et de l’électricité (refonte), 14 juil. 2021, COM(2021) 563 final. Ces ajustements contribuant à une fiscalité environnementale européenne étaient exprimés dès 1992, Livre vert relative à l’impact des transports sur l’environnement, préc., p. 43, n°106.
[61] La proposition de directive modifiant les directives 1999/62/CE, 1999/37/CE et (UE) 2019/520 en ce qui concerne la taxation des véhicules pour l’utilisation de certaines infrastructures a été présentée pour la première fois en 2017, à l’occasion du paquet « Mobilité », elle a été adoptée définitivement par le Parlement européen le 17 février 2022.
[62] Dans son paquet « Ajustement à l’objectif 55 », la Commission a présenté une proposition de directive modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil, 14 juil. 2021, COM(2021) 557 final, dont l’objectif est d’augmenter la production de ces énergies, en termes de part dans la consommation finale brute, or la hausse de la demande en électricité va rendre l’augmentation de cette part encore plus complexe à atteindre. En complément, s’appuyer sur le réseau transeuropéen d’énergie sera nécessaire pour opérer l’interconnexion et la modernisation nécessaires au projet d’électrification de la mobilité – dans ce contexte, une proposition de règlement concernant des orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes et abrogeant le règlement (UE) n°347/2013 est actuellement en négociation.
[63] Il s’agit ici d’une préoccupation qui n’est au demeurant pas ignorée par l’Union, v. à ce propos Résilience des matières premières critiques : la voie à suivre pour un renforcement de la sécurité et de la durabilité, 3 sept. 2020, COM(2020) 474 final.
[64] Stratégie de mobilité durable et intelligente, préc. p. 5. Aussi, la question est partiellement abordée dans la stratégie de lutte globale contre la pollution, v. Cap sur une planète en bonne santé pour tous. Plan d’action de l’UE : « Vers une pollution zéro dans l’air, l’eau et les sols », préc.
[65] En France, une étude de l’INSEE de 2019 chiffre à 17% la part de la population souffrant d’« illectronisme » (ou illettrisme numérique). Au niveau européen, cette part est estimée à 26% selon Eurostat. Là encore, l’Union européenne tente de prendre en charge cette problématique, par exemple à travers un « plan d’action en matière d’éducation numérique » pour la période 2021-2027 ; v. également Commission européenne, Une boussole numérique pour 2030 : l’Europe balise la décennie numérique, 9 mars 2021, COM(2021) 118 final.
[66] E. Holden, D. Banister, St. Gössling, G. Gilpin, Kr. Linnerud, « Grand Narratives for sustainable mobility : A conceptual review », Energy Research & Social Science, juil. 2020, vol. 65, art. 101454. Les approches par le « narratif » ou le « récit » permettent de replacer le droit dans un discours social et politique, voire plus largement dans un langage ou un imaginaire commun – une ratio legis entendue lato sensu –, qui le motive autant qu’il conditionne son application, son interprétation mais aussi, par conséquent, sa contestation. Pour un exemple d’approche par le récit, A. Bailleux, E. Bernard, S. Jacquot (dir.), Les récits judiciaires de l’Europe. Concepts et typologies, Bruxelles, Larcier, 2019 ; Id., Les récits judiciaires de l’Europe. Dynamiques et conflits, Bruxelles, Larcier, 2021.
[67] E. Holden, D. Banister, St. Gössling, G. Gilpin, Kr. Linnerud, « Grand Narratives for sustainable mobility : A conceptual review », préc., notre traduction.
[68] Ibid., notre traduction.
[69] Des mesures relatives à la réduction de la consommation de l’énergie se retrouvent par exemple dans diverses propositions : proposition de directive relative à l’efficacité énergétique (refonte), 14 juil. 2021, COM(2021) 558 final ; proposition de directive sur la performance énergétique des bâtiments (refonte), 15 déc. 2021, COM(2021) 802 final ; ou encore la révision de la directive 2009/125/CE du 21 oct. 2009 établissant un cadre pour la fixation d’exigences en matière d’écoconception applicables aux produits liés à l’énergie.
[70] Commission européenne, Le nouveau cadre de l’UE pour la mobilité urbaine, préc., notamment par l’intermédiaire d’une maîtrise accrue de la planification urbaine durable.
[71] E. Holden, D. Banister, St. Gössling, G. Gilpin, Kr. Linnerud, ibid.
[72] « The low-mobility societies narratives rests on a reduction strategy and depends on the people, and it is justified by democratic pragmatism », ibid. Les études relatives à la mobilité durable mettent depuis longtemps l’accent sur l’exigence démocratique qui doit accompagner la réflexion sur les besoins de mobilité et la perspective de leur réduction, v. déjà K. G. Høyer, Sustainable mobility : the concept and its implications, Roskilde Univ., Danemark, 1999 ; également, J. Bourdages, E. Champagne, « Penser la mobilité durable au-delà de la planification traditionnelle du transport », VertigO – revue électronique en sciences de l’environnement, mai 2012, [en ligne] URL : https://journals.openedition.org/vertigo/11713.
[73] Pour un exemple de la construction de cette conciliation dans le domaine de l’environnement, Cl. Vial, Protection de l’environnement et libre circulation des marchandises, Bruxelles, Bruylant, 2006.
[74] Impulsées par les lois n°2014-58 du 27 janv. 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) et n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe).
[75] Loi n°2019-1428 du 24 déc. 2019 d’orientation des mobilités (LOM).
[76] Loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, plus particulièrement son titre IV « Se déplacer » (art. 103 à 147).
[77] Annexe de la proposition de règlement modifiant le règlement (UE) 2018/842 relatif aux réductions annuelles contraignantes des émissions de gaz à effet de serre par les États membres de 2021 à 2030 contribuant à l’action pour le climat afin de respecter les engagements pris dans le cadre de l’accord de Paris.
